第一篇 《中华人民共和国政府采购法》法条解读与典型案例梳理

中华人民共和国政府采购法

（2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 根据2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国保险法〉等五部法律的决定》修正）

第一章 总则

第一条

为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。

【读懂法条】

本条规定了政府采购法的立法目的。

政府采购因其采购主体和采购资金来源具有特殊性，因此必须从法律上予以规范。通过立法将政府采购纳入法制化管理，有利于加强政府采购行为的规范化管理，提高政府采购活动的透明度，努力节约采购支出，提高效率，依法实现政府采购的各项目标；鼓励供应商参与采购活动，给予供应商公平和平等的待遇，维护政府采购市场的竞争秩序，保护国家利益和社会公共利益；强化对采购行为的约束力，净化交易环境，使政府采购成为名副其实的“阳光下的交易”，从源头上抑制腐败现象发生，促进廉政建设。

【典型案例】

（2017）粤0606民初7693号民事判决书^[1]：广东省佛山市顺德区人民法院认为，依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第一条、第二条、第三条的规定，为了规范政府采购行为，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则，为此，《政府采购法》第七条规定了政府采购实行集中采购和分散采购相结合，集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定，属于中央预算的政府采购项目的集中采购目录由国务院确定并公布，属于地方预算的政府采购项目的集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布，纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购；《政府采购法》第二十六条第二项规定了公开招标应作为政府采购的主要方式，同时，《政府采购法》第二十七条专门作出规定，“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”，第二十七条规定应当属于效力性强制性规定，只要达到国务院或省级人民政府规定的具体数额标准的政府采购项目，就应当采用公开招标方式采购^[2]。

第二条

在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。

本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。

本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。

本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

【读懂法条】

本条规定了政府采购法的适用范围。

在地域范围上，在中华人民共和国境内发生的政府采购活动，统一按本法规定进行采购。有几点例外：一是军事采购不适用本法。二是采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定。三是对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。四是我国的香港、澳门两个特别行政区的政府采购不适用本法。

采购人的范围是什么？

在采购人范围上，本法规定的采购人是指各级国家机关、事业单位和团体组织，不包括国有企业。根据我国宪法的规定，国家机关包括国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、国家监察机关、军事机关等。事业单位是指政府为实现特定目的而批准设立的事业法人。团体组织是指政府批准的社会团体。因此，本法确定的采购人，都是采购资金主要来源于财政性资金的预算单位。

采购资金范围怎么界定？

在采购资金范围上，采购项目资金应当为财政性资金。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条的规定，政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法。采购人全部用非财政性资金开展的采购活动，不受本法约束。非财政性资金主要是指事业单位和团体组织的自有收入，包括经营收入、捐助收入、不用财政性资金偿还的借款等。

采购项目范围怎么确定？

在采购项目范围上，一是纳入集中采购目录的采购项目，二是排除在集中采购目录之外，但在规定的采购限额标准以上的采购项目。前者实行集中采购，后者实行分散采购。集中采购目录及限额标准的确定方法按本法第七条、第八条执行。采购人用财政性资金采购限额标准以下的采购项目，可以不执行本法规定。

采购形式有什么具体要求？

在采购形式范围上，不仅包括购买，还包括租赁、委托、雇用等，这些采购活动应当能以合同形式体现且必须是有偿的，不包括赠送、采购人之间无偿调剂等行为，无偿获得货物、工程和服务的行为，不受本法规范。

采购对象中的货物、工程和服务怎么理解？

在采购对象范围上，应当是符合本法规定的货物、工程和服务。本条所称货物，是指各种形态和各种类型的物品，包括有形和无形物品（如专利），固体、液体或气体物体，动产和不动产。本法所称工程，是指建设工程，专指由财政性资金安排的建设工程，不包括网络工程、信息工程等与土建无关的工程项目。本法所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）按照服务受益对象将服务项目分为三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。包括：以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等。对复合型采购项目，即一个采购项目中同时含货物、工程和服务两个或者三个对象时，通常是以所占资金比重最大的对象，确定其对象属性。

同时符合上述要素的采购项目，必须依照本法开展采购活动。

政府采购工程，因实行项目法人制，于是采购主体委托给企业承建，承建企业要向采购主体负责。这类形式的政府工程建设项目，虽然具体承建单位发生了变化，但工程建设资金主要来源于财政性资金，工程的所有权没有变，采购主体仍然是建设项目的立项单位。因此，政府采购工程项目不能因为实行法人制改变实施主体从而改变政府采购的性质。还有些项目如课题研究等，采购主体是政府机构，但由企业承办，也应当受本法规范。

【典型案例】

（2017）苏行终1212号行政判决书：江苏省高级人民法院认为，《政府采购法》第二条规定，在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法；政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为；政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定；货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。《政府采购法实施条例》第五条规定，省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。首先，基于社会常识，不同的产品种类各异，一些产品如设备等在购买后虽然需要适当的施工安装，但仍然不能改变其商品的属性。涉案项目为“淮某师范学院长江路校区田径场塑胶跑道改造工程项目”，淮某师范学院购买的塑胶跑道是市场上正常流通的产品，应当属于《政府采购法》第二条定义的货物范畴。其次，淮某师范学院作为江苏省省属高等院校，涉案采购项目属于省级政府集中采购项目，本次采购资金性质系财政性资金；涉案采购项目总金额为248万余元，达到苏财购〔2015〕35号《关于印发省级政府集中采购目录及采购限额标准的通知》中规定的采购限额标准，且属于集中采购目录范畴，故涉案项目属于政府采购项目。

（2016）浙行终1148号行政裁定书：浙江省高级人民法院认为，根据《政府采购法》第二条第二款“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”之规定。涉案某暨市某泰安置小区电梯采购项目的采购人系某暨市经济开发总公司，采购代理机构为浙江省某套招投标代理有限公司，故该电梯采购项目并非政府采购项目。即使招标人将此涉案招标项目参照政府采购方式进行，而请求某暨市公管办依据招标人派员联络上海市财政局政府采购管理处帮助其抽取评标专家，亦不能改变涉案招标活动的非政府采购项目性质。

（2019）湘行申1175号行政裁定书：湖南省高级人民法院认为，某公司系全民所有制企业，其委托湖南某兴顺项目管理有限公司代理办公区物业管理服务采购招标的项目，未使用财政性资金，亦未列入集中采购目录。某公司自主采购物业管理服务的行为不属于政府采购行为，亦不属于《中华人民共和国政府采购法》调整的范围。再审申请人某华公司的投诉明显不属于被申请人市财政局的法定职责和监督管理范围。

第三条

政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。

【读懂法条】

本条规定了政府采购的基本原则。

需要公开的具体内容是什么？

公开透明要求政府采购的信息和行为不仅要全面公开，而且要完全透明，要求做到政府采购的法规和规章制度要公开，招标信息及中标或成交结果要公开，开标活动要公开，投诉处理结果或司法裁判决定等都要公开，使政府采购活动在完全透明的状态下运作，全面、广泛地接受监督。

公平竞争机制具体是什么？

公平竞争要求在竞争的前提下公平地开展政府采购活动。要将竞争机制引入采购活动中，竞争必须公平，不能设置妨碍充分竞争的不正当条件。采购主体要公平地对待每一个供应商，不能有歧视某些潜在的符合条件的供应商参与政府采购活动的现象，而且采购信息要在政府采购监督管理部门指定的媒体上公平地披露。

怎样做到公正对待？

公正原则要求政府采购要按照事先约定的条件和程序进行，对所有供应商一视同仁，不得有歧视条件和行为，任何单位或个人无权干预采购活动的正常开展。尤其是在评标活动中，要严格按照统一的评标标准评定中标或成交供应商，不得存在任何主观倾向。

诚信的细化要求是什么？

诚实信用原则要求政府采购当事人本着诚实、守信的态度履行各自的权利和义务，讲究信誉，兑现承诺，不得散布虚假信息，不得有欺诈、串通、隐瞒等行为，不得伪造、变造、隐匿、销毁需要依法保存的文件，不得规避法律法规，不得损害第三人的利益。为了推进社会信用体系建设，财政部与有关部门就重大税收违法案件当事人、失信被执行人、安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员等违法失信人员签署了多项开展联合惩戒的备忘录，积极推进政府采购领域联合惩戒工作，形成“一处违规、处处受限”的信用机制。

【典型案例】

（2018）京行终2936号行政判决书：北京市高级人民法院认为：《政府采购法》第三条规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。根据《政府采购法》第二十五条第二款的规定，供应商不得采取其他不正当手段谋取中标或者成交。将明显低于合理价格作为认定不正当投标行为的一种情形，具有法律依据；被诉复议决定以报价是否低于合理价格作为审查的基础，亦具有法律依据。对此，一审法院已予论述，本院不持异议。本案中，某和信达公司在按照涉案招标文件要求自行填写的《投标分项报价表》和《开标一览表》中的投标总价均为4480万元，而其自行填写在《开标一览表》中“其他声明”一栏中的最终价格为200万元。其所称“鉴于首次参与某建设，我公司愿以最大的诚意接受检验”等内容，直接与大幅降价相联系，有违反公平竞争原则之嫌，其投标报价与最终声明价格差异巨大，缺乏合理解释。……根据公开透明原则的要求，政府采购活动中的所有内容和程序，除非有特别例外，否则均应为公开的、透明的。换言之，采购人进行政府采购，其方式、步骤、标准、要求等，除非有特殊说明，均应当能够为公众所知悉并清楚地理解；同时，供应商也应当以直接、明确、没有歧义且可予以查证的方式，满足政府采购中的各项要求。本案中，某采购中心作为采购人，在其发布的涉案招标项目的招标文件中，对于投标文件格式以及投标报价含义、组成、填写、计算等均提出了具体明确的要求。尤其在招标文件第66页附件二《开标一览表》和第67页附件三《投标分项报价表》中，还以“注”的形式进一步强调了报价填写的要求及不符合要求的后果。上述要求内容均随涉案招标文件予以公布，其符合公开透明原则的要求。同理，对涉案招标项目的投标文件，亦应当以公开透明的方式，对招标文件予以回应，也即涉案项目的投标文件在回应招标文件时，应当完全按照招标文件要求的方式进行。根据涉案项目招标文件中投标人须知第12条“投标报价”与其项下第12.2条规定之间的关系，可以认定投标供应商应提供的详细分项报价系针对投标报价而言，根据《投标分项报价表》注2的要求，不提供详细分项报价将视为没有实质性响应招标文件。某和信达公司在《开标一览表》“投标总价”栏中填写了4480万元，根据招标文件对投标文件格式填写的要求，该金额即应视为某和信达公司的投标价格，但某和信达公司又在《开标一览表》“其他声明”栏中填写200万元作为最终报价，其报价的填写方式已与招标文件中关于“投标文件格式”的要求不相符。某和信达公司在《投标分项报价表》中经计算得出的总价为4480万元，与《开标一览表》中的投标总价一致。但某和信达公司以200万元作为其最终报价，却并未对200万元的报价按照招标文件的要求进行分项报价，亦未说明该200万元的报价与经分项报价后计算得出的总价之间的关系，故以200万元作为投标价，不符合招标文件对投标报价应予以详细分项报价的要求，不符合公开透明原则的基本要求，亦不能视为实质性响应了招标文件。此外，某和信达公司通过“其他声明”的方式改变其报价，不符合招标文件的填写要求，其以“其他声明”的方式废弃其正式报价，二者差异巨大，致使本应是其正式报价的价格成为虚设，亦不符合诚实信用原则。

第四条

政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。

【读懂法条】

本条规定了政府采购工程招标投标活动适用招标投标法。

是否达到国务院规定的招标限额是工程项目适用法律的主要依据？

工程属于政府采购范围，达到国务院规定的招标限额以上的工程项目［根据国家发展改革委16号令《必须招标的工程项目规定》第五条规定，达到下列标准之一的，必须招标：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标］采取招标投标方式的，执行招标投标法规定，同时还要执行本法相关规定（如要按照本法规定，严格预算管理，加强信息管理，在政府采购监督管理部门指定的媒体上公告有关信息，落实政府有关经济和社会政策目标，采购国内货物、工程和服务，加强采购合同管理，采购合同按期提交政府采购监督管理部门备案，支付采购资金，接受有关方面的监督管理等）。对于招标限额以下的工程项目，本身不适用招标投标法，应当按照本法有关规定开展采购活动。政府采购工程实行非招标的采购方式、程序及管理要求，具体根据《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》执行。

“工程”的理解及政府采购工程的法律适用问题

《政府采购法实施条例》第七条进一步细化明确规定：“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。”

【典型案例】

（2017）最高法民申4521号民事裁定书：最高人民法院认为，某昊公司与某城县政府签订的《合作建设协议书》，主要内容系某城县政府委托某昊公司为其投资建设案涉工程提供服务。根据《中华人民共和国政府采购法》第二条第二款、第四款的规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，包括以合同方式有偿取得货物、工程和服务的购买、租赁、委托、雇用等行为，均属于该法规制范围。根据该法第二十六条、第四条规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式；政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。根据《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标，具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订。根据上述法律授权制定的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条规定，使用国有资金投资项目，勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的，必须进行招标。综合以上法律、行政法规的规定，二审判决认定案涉《合作建设协议书》所涉项目属于依法应当进行招标的范畴，并无不当。双方当事人未依法履行招投标程序直接签订《合作建设协议书》，违反了法律、行政法规的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项（现《民法典》第一百四十三条第三项）的规定，应当认定《合作建设协议书》无效。

第五条

任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。

【读懂法条】

本条规定了供应商自由进入政府采购市场。

政府采购活动必须公开、公正、公平地开展，将政府采购形成的商业机会公平地给予每一个纳税人（包括供应商），应当给予供应商自由进入各地区、各行业政府采购市场的权利，不得采取歧视性措施，剥夺他们应有的权利。政府采购活动应当破除地区封锁、行业垄断和人为干预等弊病，消除歧视行为，促进依法采购，建立统一的全国政府采购大市场。2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，要消除地区封锁和行业垄断，促进充分竞争。

地区封锁和行业垄断的具体表现形式有哪些？

招标投标和政府采购中严禁违法限定或者指定特定的专利、商标、品牌、零部件、原产地、供应商，不得违法设定与招标采购项目具体特点和实际需要不相适应的资格、技术、商务条件等。不得违法限定投标人所在地、所有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件以排斥、限制经营者参与投标采购活动。《优化营商环境条例》《公平竞争审查制度实施细则》等对打破地区封锁和行业垄断等也作出具体安排。

第六条

政府采购应当严格按照批准的预算执行。

【读懂法条】

本条规定了政府采购应严格执行预算。

严格执行预算的具体要求是什么？

政府采购项目必须列入财政预算，没有列入预算的活动，政府不得拨款；没有资金保证的项目不能开展采购活动。政府采购项目必须按预算规定用途使用，不得截留、挪用采购资金，不得无预算采购、重复采购、盲目采购、超标准采购，以提高财政资金的使用效益，实现预定目标。采购项目不得超过预算定额。预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。关于政府采购预算的预算收支范围、编制、审查和批准、执行调整等管理事项，按照《预算法》及相关规定执行。

【典型案例】

（2017）京01行初1203号行政判决书：北京市第一中级人民法院认为，《政府采购法》第六条规定，“政府采购应当严格按照批准的预算执行”，上述规定的目的在于为政府采购金额设定上限，以保障政府财政资金的有效利用，避免浪费和不当使用。因此以市场价格作为主要参考指标的采购项目预算价，是政府采购报价的上限标准，但并非下限标准，此立法目的在《政府采购法》第三十六条第一款第三项的规定中亦有所体现。由于政府采购是在一定范围的投标供应商之间，基于特定政府采购项目所产生的竞争，并非是一种完全的市场竞争，因此政府采购活动中的报价与一般市场价格的形成机制存在较大差别。即使政府采购中的投标报价明显低于市场价格或者项目预算价格，也未必会“影响商品质量和不能诚信履约”。仅以市场价格或者项目预算价格作为判断政府采购报价是否明显低于合理价格的标准，既缺乏法律上的相关依据，也不符合市场规律。由于政府采购活动中的竞争，是一定范围内的供应商之间针对特定采购项目所产生的竞争，因此从供应商之间公平竞争的角度，以“是否明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”作为判断标准，更能够合理地反映政府采购活动中的报价公平性，也更符合市场规律。并且，现行有效的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条明确规定了合理价格的判断标准，即是“报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”。虽然上述办法并不直接适用于本案，但合理价格的判断既是法律问题也是专业问题，上述规定中关于合理价格的判断标准，仍然可以作为重要的参照依据，用以说明被诉复议决定仅以原告的最终投标报价明显低于采购项目预算价为由，径行认定其报价明显低于合理价格，既缺乏明确的依据也不具有合理性。

第七条

政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。

属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。

纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。

【读懂法条】

本条规定了政府采购模式及集中采购目录的确定。

集中采购、分散采购如何区分与适用？

政府采购的模式，分为集中采购、分散采购。根据《政府采购法实施条例》第四条规定，集中采购，是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为；分散采购，是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。政府采购项目分为两类，即集中采购目录以内的项目和采购限额标准以上的项目。集中采购目录以内的项目，都属于集中采购；而集中采购目录以外、采购限额标准以上的项目，则属于分散采购。

《政府采购法实施条例》第三条规定，集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目；采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求，可以统一采购的项目，列为部门集中采购项目。集中采购的实施主体为集中采购机构；分散采购的组织主体是各预算单位。

由中央预算安排的采购项目，集中采购目录由国务院确定并公布，如2019年12月26日，《国务院办公厅关于印发中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）的通知》（国办发〔2019〕55号），明确了集中采购机构采购项目（必须按规定委托集中采购机构代理采购）目录、适用范围，部门集中采购项目目录。属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的省级财政部门和下级政府如省会城市、地级市确定并公布。为了推进统一全国集中采购目录及标准相关工作，财政部制定了《地方预算单位政府集中采购目录及标准指引（2020年版）》（财库〔2019〕69号）。

另外，根据《政府采购法实施条例》第二十四条规定，列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。财政部首先在中央单位政府集中采购中推行批量集中采购工作，下发了《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》（财库〔2013〕109号）、《财政部关于加强中央预算单位批量集中采购管理有关事项的通知》（财库〔2014〕120号）、《财政部办公厅关于进一步做好中央预算单位批量集中采购有关工作的通知》（财办库〔2016〕425号）等政策文件。

【典型案例】

（2019）新民申787号民事裁定书：新疆维吾尔自治区高级人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第七条第三款规定，“纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购”；第六十四条规定，“采购人必须按照本法规定的采购方式和采购程序进行采购”“任何单位和个人不得违反本法规定，要求采购人或者采购工作人员向其指定的供应商进行采购”。《中华人民共和国政府采购法》适用于国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，是为了行政管理需要的管理性强制性规定，而不属于效力性强制性规定。作为事业单位的某县妇幼保健中心违反《中华人民共和国政府采购法》的规定，与某华美康公司订立的《投放合同》《补充协议》，应当承担相应的行政责任，但并不能因此而认定涉案《投放合同》《补充协议》无效。某县妇幼保健中心认为《投放合同》《补充协议》无效的理由不能成立。

第八条

政府采购限额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。

【读懂法条】

本条规定了政府采购限额标准。

政府采购的限额标准的确定及法律依据

政府采购的限额标准因直接涉及本法的适用范围，与集中采购目录一样，财政部门应当先拟限额标准，报人民政府批准并颁布。2019年12月26日，《国务院办公厅关于印发中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）的通知》（国办发〔2019〕55号），明确了分散采购限额标准，即：除集中采购机构采购项目和部门集中采购项目外，各部门自行采购单项或批量金额达到100万元以上的货物和服务的项目、120万元以上的工程项目应按《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》有关规定执行。属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的省级财政部门和下级政府如省会城市、地级市确定并公布。《政府采购法实施条例》第五条规定，省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。为了推进统一全国集中采购目录及标准相关工作，财政部制定了《地方预算单位政府集中采购目录及标准指引（2020年版）》（财库〔2019〕69号），规定：除集中采购机构采购项目外，省级单位货物、服务项目分散采购限额标准不应低于50万元，市县级单位货物、服务项目分散采购限额标准不应低于30万元，工程项目分散采购限额标准不应低于60万元。

第九条

政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。

【读懂法条】

本条规定了政府采购政策性功能。

《政府采购法实施条例》第六条进一步规定：“国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。”

政府采购相关的主要政策文件有哪些？

为了落实政府采购政策，国家出台了一系列政策文件细化落实，如财政部会同相关部门印发的《关于深入开展政府采购脱贫地区农副产品工作推进乡村产业振兴的实施意见》（财库〔2021〕20号）、《关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》（财库〔2021〕19号）、《政府采购贫困地区农副产品实施方案》（财库〔2019〕41号）、《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）、《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》（财库〔2020〕31号）、《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》（财库〔2019〕9号）、《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》（财库〔2017〕141号）、《政府采购进口产品管理办法》（财库〔2007〕119号）等文件。

第十条

政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外：

（一）需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；

（二）为在中国境外使用而进行采购的；

（三）其他法律、行政法规另有规定的。

前款所称本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行。

【读懂法条】

本条规定了政府采购应当采购本国货物、工程和服务。

购买国货是政府采购制度的内在要求。利用政府采购手段保护国内产业，支持国内发展，是国际通行做法。一些预算单位意向优先购买外国产品，有悖政府采购的精神。本法适用范围内的政府采购，只要本国的货物、工程和服务能够满足基本需求的，应当采购国货。根据财政部《关于在政府采购活动中落实平等对待内外资企业有关政策的通知》（财库〔2021〕35号），政府采购依法对内外资企业在中国境内生产的产品（包括提供的服务）平等对待，不论其供应商是内资还是外资企业，均应依法保障其平等参与政府采购活动的权利。

什么情况下可以采购外国货物？具体流程是什么？

在本法规定的几种特殊情况下，政府采购可以采购外国货物、工程和服务。为了规范进口产品政府采购行为，财政部专门制定了《政府采购进口产品管理办法》。

政府采购确需采购进口产品的，实行审核管理，采购人采购必须向财政部门提出申请并获得财政部门审核同意后，才能开展采购活动。在采购活动开始前没有获得财政部门同意而开展采购活动的，视同为拒绝采购进口产品，应当在采购文件中明确作出不允许进口产品参加的规定。未在采购文件中明确规定不允许进口产品参加的，也视为拒绝进口产品参加。财政部门审核同意购买进口产品的，应当在采购文件中明确规定可以采购进口产品，但如果因信息不对称等原因，仍有满足需求的国内产品要求参与采购竞争的，采购人及其委托的采购代理机构不得对其加以限制，应当按照公平竞争原则实施采购。

【典型案例】

（2015）苏行终字第00406号行政判决书：江苏省高级人民法院认为，采购人某医科大学在“115号项目”采购中提出不接受进口产品投标，既是其自主选择的体现，也符合《政府采购法》第十条“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”的要求。

（2015）鄂民申字第2219号民事裁定书：湖北省高级人民法院认为，某中心医院与某特电梯有限公司签订的《电梯设备销售安装合同》是双方的真实意思表示，虽然《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国采购法实施条例》规定了采购进口产品的条件及相应的审批程序，但上述法律及行政法规属管理性规范，不属效力性强制性规范，只有违反我国《合同法》第五十二条（现《民法典》第一百四十三条）规定中对于禁止性效力规范的合同才能认定合同无效。故原判决认定某特电梯有限公司以此为由主张合同因约定电梯主机等为芬兰进口产品而无效的理由不成立，并无不当。

第十一条

政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。

【读懂法条】

本条规定了政府采购信息公开制度。

具体的公开方式是什么？

《政府采购法实施条例》第八条也规定：“政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布。”政府采购信息公开工作具体按照《政府采购信息发布管理办法》执行。

如何理解需要公开的“政府采购信息”

该办法所称“政府采购信息”，是指依照政府采购有关法律制度规定应予公开的公开招标公告、资格预审公告、单一来源采购公示、中标结果公告、政府采购合同公告等政府采购项目信息，以及投诉处理结果、监督检查处理结果、集中采购机构考核结果等政府采购监管信息。中央预算单位政府采购信息应当在中国政府采购网发布，地方预算单位政府采购信息应当在所在行政区域的中国政府采购网省级分网发布。除中国政府采购网及其省级分网以外，政府采购信息可以在省级以上财政部门指定的其他媒体同步发布。发布主体应当确保其在不同媒体发布的同一政府采购信息内容一致。在不同媒体发布的同一政府采购信息内容、时间不一致的，以在中国政府采购网或者其省级分网发布的信息为准。同时在中国政府采购网和省级分网发布的，以在中国政府采购网上发布的信息为准。

可以不公开的情形

政府采购的信息原则上都要求及时向社会公布，但是，当其中有关信息涉及供应商的商业秘密时，如特定的管理技术、专利、成本费用等，本法规定不应当公开，以保护供应商的合法权益。

第十二条

在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。

前款所称相关人员，包括招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价采购中询价小组的组成人员等。

【读懂法条】

本条规定了政府采购回避制度。

应当回避的人员包括哪些？

采购人及招标采购中评标委员会的组成人员、竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员、询价采购中询价小组的组成人员、竞争性磋商中磋商小组的组成人员等相关人员，与供应商存在利害关系，必须回避，由其他无利害关系的人员替代。根据《政府采购法实施条例》第九条规定，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避：（一）参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；（二）参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；（三）参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；（四）与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；（五）与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。

申请回避的人员包括哪些？

供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以向采购人或者采购代理机构书面提出回避申请，并说明理由。采购人或者采购代理机构应当及时询问被申请回避人员，有利害关系的被申请回避人员应当回避。采购执行机构发现或核查存在应当回避情形的，应当责令其回避。

【典型案例】

（2019）川07行终26号行政判决书：四川省绵阳市中级人民法院认为，本案中，北京某科（绵阳）律师事务所、北京某科（成都）律师事务所均是北京市某科律师事务所设立的分所，故担任北京某科（绵阳）律师事务所执业律师、管委会主任（负责人）的评审专家陈某科与北京某科（成都）律师事务所、北京市某科律师事务所组成的联合体供应商之间存在可能影响政府采购活动公平、公正的关系。依照《中华人民共和国政府采购法》第十二条“在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避”、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第九条“在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避……（五）与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系”之规定，评审专家陈某科在本次评审活动中理应回避。……本案中，评审专家陈某科在此次采购活动应回避而未回避，其评审意见无效，从而导致评审小组的组成不符合《中华人民共和国政府采购法》第三十八条第一项关于人数的要求，故此次采购评审结果亦无效，被上诉人的认定并无不当。

第十三条

各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。

各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。

【读懂法条】

本条规定了政府采购监督管理部门。

政府采购监督管理职责的主要内容是什么？

各级人民政府财政部门统一行使政府采购监督管理职责，主要有预算管理、政府采购的信息管理、政府采购方式管理、政府采购合同管理、受理供应商投诉、监督检查、处理违法违规行为等职责。其他有关部门，主要是指国务院有关负责招投标活动行政监督的部门以及审计机关和监察机关，按照规定的职责分工对有关政府采购活动实施监督。国务院有关负责招投标活动行政监督部门的监督职责，按照《招标投标法实施条例》第四条及《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发〔2000〕34号）执行。审计机关负责依据《审计法》对政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动进行审计监督。监察机关负责对《监察法》规定的监察对象实施监察。

【典型案例】

（2015）粤高法行申字第481号行政裁定书：广东省高级人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第九条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行下列政府采购监督管理职责：……（五）处理供应商投诉，查处政府采购违法行为……”2004年财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十条规定：“县级以上各级人民政府财政部门应当依法履行对货物服务招标投标活动的监督管理职责。”以上规定表明，各级人民政府财政部门对政府采购活动负有监督管理职责，具体职责包括处理供应商的投诉、查处政府采购违法行为等。本案中，某玉山公司作为供应商，在参与垃圾发电厂2013年7月的活性炭政府采购项目投标后，认为采购活动损害其利益，向垃圾发电厂及其代理机构提出质疑未获答复，遂于2013年8月6日向珠海市财政局提出书面投诉，要求某市财政局对某海公司没有履行合同所必需的设备和专业技术能力，违约交付的货物存在严重质量问题，垃圾发电厂却让其再次中标，存在相互串通中标等违法行为进行查处。根据以上规定，对该项投诉的处理属于某市财政局的法定职责，某市财政局应当在收到投诉后三十个工作日内对投诉事项作出处理决定。由于某玉山公司在处理期间即2013年9月3日撤回了投诉，所以某市财政局未再针对此项投诉作出书面处理决定，并无不当。事实上，某市财政局对垃圾发电厂和某海公司在2011年12月的政府采购活动中存在的违法行为也进行了查处，分别给予警告和罚款的行政处罚，履行了监督管理职责。因此，某玉山公司主张某市财政局对该项投诉未依法履行查处职责的理由不能成立。

（2014）粤高法行终字第210号行政判决书：广东省高级人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”《政府采购供应商投诉处理办法》（现已失效）第三条规定：“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。财政部负责中央预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。”被告作为负责政府采购监督管理的部门，负有对政府采购活动进行监督管理的职责，对于某迎公司关于省级预算项目政府采购活动的投诉，有权进行处理。

第二章 政府采购当事人

第十四条

政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。

【读懂法条】

本条规定了政府采购当事人。

采购人、供应商、采购代理机构的范围是什么？

采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。采购代理机构包括集中采购代理机构和其他采购代理机构。其中集中采购代理机构是设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立的、专门从事政府集中采购目录以内项目采购代理活动的非营利事业法人。

【典型案例】

（2017）京行终4106号行政判决书：北京市高级人民法院认为，根据《政府采购法》第一条规定，为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。2004年发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第一条规定的立法宗旨，在于规范政府采购当事人的采购行为，加强对政府采购货物和服务招标投标活动的监督管理，维护社会公共利益和政府采购招标投标活动当事人的合法权益。《政府采购法》第十四条规定，政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。本案中，中标人为某海公司，采购人为某海事局、采购代理机构是某技公司，财政部所作181号决定系认为中标人某海公司提供的5份产品检测报告均不符合招标文件的实质性要求，故依法决定中标无效。某市农药厂系中标人某海公司提供检测产品的制造商，财政部在政府采购方面的监管职责并不及于产品的制造商，系针对政府采购当事人，即采购人、供应商和采购代理机构进行处理作出决定。某市农药厂作为制造商，与财政部所作的政府采购监督检查处理决定之间不具有利害关系，故不具有复议申请人资格。

第十五条

采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。

【读懂法条】

本条规定了采购人的概念。

采购人的职责和义务及禁止行为是什么？

采购人就是政府采购的需方主体，是使用财政性资金进行采购的各类政府采购机构。采购人依法提出采购项目，获得采购预算，以及时有效地获得拟采购的货物、工程和服务，使其履行其法定职能的需求得到满足。采购人依法委托采购代理机构或自行开展采购活动。《政府采购法实施条例》第十一条规定了采购人的职责和义务及禁止行为，即：“采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。”

第十六条

集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。

集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。

【读懂法条】

本条规定了集中采购机构的性质和设立。

集中采购机构的主要职能是什么？

《政府采购法实施条例》第十二条规定：“政府采购法所称采购代理机构，是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构。集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利事业法人，是代理集中采购项目的执行机构。集中采购机构应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案，明确采购规程，组织政府采购活动，不得将集中采购项目转委托。集中采购机构以外的采购代理机构，是从事采购代理业务的社会中介机构。”集中采购机构的职能主要是受委托代理采购人组织采购活动，其性质为采购代理机构。本法规定的集中采购范围，必须由集中采购机构按照采购人委托的业务范围组织好采购活动。对于本法规定的集中采购范围之外的采购项目，是否委托代理机构组织采购，由采购人自行决定。

集中采购机构的执业要求是什么？

《政府采购法实施条例》第十三条、第十四条规定，采购代理机构应当建立完善的政府采购内部监督管理制度，具备开展政府采购业务所需的评审条件和设施。采购代理机构应当提高确定采购需求，编制招标文件、谈判文件、询价通知书，拟订合同文本和优化采购程序的专业化服务水平，根据采购人委托在规定的时间内及时组织采购人与中标或者成交供应商签订政府采购合同，及时协助采购人对采购项目进行验收。采购代理机构不得以不正当手段获取政府采购代理业务，不得与采购人、供应商恶意串通操纵政府采购活动。采购代理机构工作人员不得接受采购人或者供应商组织的宴请、旅游、娱乐，不得收受礼品、现金、有价证券等，不得向采购人或者供应商报销应当由个人承担的费用。

第十七条

集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。

【读懂法条】

本条规定了集中采购机构的工作要求。

首先，集中采购机构开展的采购活动，要发挥采购规模优势，采用充分竞争的采购方式，实现采购价格低于市场平均价。其次，集中采购机构要增强采购的计划性，缩短采购周期，及时满足采购人的需要。再次，集中采购机构要准确掌握采购人的采购需求，确定科学的评标标准，强化检验和验收工作，保证采购质量，实现物有所值的目标。最后，集中采购机构要加强自身建设，强化服务意识，当好采购人满意的采购员。

第十八条

采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。

【读懂法条】

本条规定了政府采购项目的实施主体。

我国的政府采购项目分为集中采购项目和分散采购项目两大类，其中，集中采购项目是指列入集中采购目录的采购项目，分散采购项目是指集中采购目录之外且达到限额标准以上的采购项目。纳入集中采购目录的采购项目，采购人不能直接采购，必须委托给集中采购机构代理采购。分散采购项目可以由采购人自行组织采购，也可以部分或者全部委托给集中采购机构代理采购。

我国的集中采购分为集中采购机构的采购和部门集中采购两种形式。其中，集中采购目录中的通用政府采购项目，主要是跨部门的通用商品及日常服务项目等，必须由集中采购机构代理采购，部门和单位不允许自行采购。集中采购目录中涉及某些部门的特殊项目，应当由相关部门实行集中采购，不必委托集中采购机构代理采购。如果纳入集中采购目录中的采购项目，属于个别单位的特殊需求，而且不具备批量特征，可以由该单位自行组织采购，但事前必须得到省级以上人民政府的批准。否则，为违法行为。

第十九条

采购人可以委托集中采购机构以外的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。

采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。

【读懂法条】

本条规定了采购人委托社会中介机构代理采购的要求。

政府采购法中所称的采购代理机构，包括集中采购机构和社会中介机构。本条所称的采购代理机构是依法设立、从事采购代理业务并提供相关服务的社会中介机构，不是集中采购机构。采购人有将采购事务委托社会中介机构承办的权利。采购人可以自行从符合规定的采购代理机构中选择委托机构，不受其他组织或个人的影响，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构，剥夺采购人的应有权利。

第二十条

采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。

【读懂法条】

本条规定了采购人实行委托代理采购的应当签订委托代理协议。

采购人的委托包括向集中采购机构的强制性委托和自愿性委托，还有向社会中介机构的委托行为，即：采购人对纳入集中采购目录的采购项目必须委托集中采购机构采购，分散采购项目也可以委托给集中采购机构或社会中介机构等采购代理机构采购。不论哪种委托代理，采购人都应当与采购代理机构签订委托代理协议，明确代理事项，约定双方的权利义务。根据《政府采购法实施条例》第十六条规定，委托代理协议应当明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。采购人和采购代理机构应当按照委托代理协议履行各自义务，采购代理机构不得超越代理权限实施代理行为。

第二十一条

供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。

【读懂法条】

本条规定了供应商的概念。

供应商是政府采购市场的供方主体，是政府采购当事人之一。《民法典》将民事主体分为法人、非法人组织和自然人三类。法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，可以划分为营利法人（包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人）、非营利法人（包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构）和特别法人（包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人）。非法人组织是指不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织，包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等，与本法中的“其他组织”不完全一致。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，第五十二条解释“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括个人独资企业、合伙企业、中外合作经营企业、外资企业、社会团体的分支机构和代表机构、法人的分支机构、银行和非银行金融机构的分支机构、乡镇企业和街道企业等。从这个范围可以看出，“其他组织”包括法人的分支机构，也包括大量的非法人组织，与《民法典》中的“非法人组织”是有区别的。非法人组织可以以自己的名义从事民事活动，也就是适格的“供应商”。自然人是从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务的民事主体。由此，按照《民法典》对民事主体的划分，“供应商”应当界定为法人（含法人分支机构）、非法人组织和自然人。

【典型案例】

（2016）冀行终756号行政裁定书：河北省高级人民法院认为，某达公司称其是涉案政府采购活动中的供应商，故与被诉行政复议决定存在利害关系。但《中华人民共和国政府采购法》第二十一条规定：“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人”。本案中，可能与采购人某县教育体育局签订采购合同、向其提供货物及相关服务的只能是作为投标人提交了投标文件的某源公司、某书店公司、某越公司、某航公司、某化时代公司等12家公司。并且，本案政府采购项目为“班班通一体机”，只有上述12家公司方可能向某县教育体育局提供“班班通一体机”，即500个“班班通”教室的各种设备和线材的运输、安装、调试、培训及售后。某达公司只是“班班通一体机”中推拉黑板这一设备的制造商，其并不能向采购人某县教育体育局提供“班班通一体机”。因此，某达公司并不符合《中华人民共和国政府采购法》第二十一条关于供应商的规定。此外，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第八条第一款也规定，“参加政府采购货物服务投标活动的供应商（以下简称“投标人”），应当是提供本国货物服务的本国供应商，但法律、行政法规规定外国供应商可以参加货物服务招标投标活动的除外”。这也表明参加政府采购货物服务投标活动的供应商就是指投标人，而某达公司并非涉案政府采购活动中的投标人。综上，某达公司并非涉案政府采购活动中的供应商，其与某县人民政府隆政复决字〔2016〕2号行政复议决定不具有利害关系，不具备原告诉讼主体资格，其提起诉讼不符合法定条件，人民法院不应当立案。

第二十二条

供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：

（一）具有独立承担民事责任的能力；

（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；

（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；

（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；

（六）法律、行政法规规定的其他条件。

采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

【读懂法条】

本条规定了供应商参加政府采购活动必须具备的资格条件。

供应商准入政府采购市场必须具备相应的资格，本条规定了参加政府采购活动的供应商应当具备六个方面的基本条件，这也是所有政府采购活动的通用条件，采购人根据采购项目的特殊性，还可以规定特定条件，例如建筑行业的供应商，应当取得建筑业企业资质。

“重大违法记录”如何理解？

本条中的“重大违法记录”，根据《政府采购法实施条例》第十九条规定，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。《财政部关于〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉第十九条第一款“较大数额罚款”具体适用问题的意见》（财库〔2022〕3号）将“较大数额罚款”认定为200万元以上的罚款，法律、行政法规以及国务院有关部门明确规定相关领域较大数额罚款标准高于200万元的，从其规定。另外，《政府采购法实施条例》第十八条还规定，单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。供应商在参加政府采购活动前3年内因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活动，期限届满的，可以参加政府采购活动。

【典型案例】

（2020）浙行申217号行政裁定书：浙江省高级人民法院认为，就再审申请人是否具有良好的商业信誉问题。《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第二项规定，供应商参加政府采购活动应当具有良好的商业信誉。何为“商业信誉”，何为“良好的商业信誉”，现有法律、法规并无明确规定及其界定。尽管如此，但一般认为，“商业信誉”应该系指社会公众对某一经营者的经济能力、信用状况等给予的社会评价，体现经营者在经济活动中的信用、声望地位。而“良好的商业信誉”则主要体现在经营者与商业伙伴之间的及时结清货款、提供优质产品或能够获得相应的付款、折扣优惠等。若体现在经营者与消费者之间，则表现为经营者对其产品的言而有信、货真价实、童叟无欺。这些行为使经营者在商业伙伴间能获得良好的信誉，在公众面前能获得普遍的信赖。由于再审申请人案发前的数起民事败诉及执行案件的存在，彰显其在经营活动中存在不能按时履约并兑现合同义务之情形，亦体现其不能积极履行生效裁判确定之义务，故某区财政局根据再审申请人的上述案件事实，认定其不具备良好的商业信誉，否认其合格供应商身份，并据此取消其中标、成交成果，并无不当。

（2018）晋行申107号行政裁定书：山西省高级人民法院认为，本案被诉行政行为是某市财政局行政处理决定和山西省财政厅的复议决定，核心争议是招标公告将计算机信息系统集成企业资质证书三级以上（含三级）、ISO9001质量管理体系认证证书、CMMI三级软件成熟度模型认证证书以及分级诊疗管理系统等同类系统软件著作权证书这四种特定资质作为供应商特定条件是否构成对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。根据《政府采购法》第二十二条的规定，在政府采购过程中，采购人有权根据采购项目的特殊要求规定供应商的特定条件，该特定条件如果对供应商造成差别待遇或者歧视待遇的，不被法律允许。也就是说，法律并非禁止供应商的特殊资质和特定条件，只是将特殊资质和特定条件作为采购项目的招投标条件需要受到两方面限制：一是必须因采购项目的特殊要求而规定，二是必须保障潜在供应商能够公平竞争。该潜在供应商应为能够满足采购项目的特殊要求、具备履行该特定采购合同的专业能力的合格供应商，而不应扩大至所有有采购合作意愿的供应商。本案中的政府采购项目为某市卫计委人口健康信息系统平台软件建设项目，涉及医疗卫生和信息技术两个专业领域和数百万群众的切身利益，属于专业性较强的重大公共利益建设项目，项目的特殊要求并非包括法官在内的非专业人士所能够判断。某市财政局在接到某易特公司投诉后组织相关专家对此进行论证，论证意见为诉涉特定资质可以作为合格供应商的资格条件，并对被投诉的招标公告提出了修改意见，该论证意见为采购项目特殊要求的专业性意见，可作为相关行政行为的事实依据，故诉涉特定资质应视为诉涉采购项目的特殊要求，是确保采购项目顺利建设的必要条件，具有合法性和正当性；而且，某市政府采购服务中心根据某市财政局投诉处理决定的内容，修改投标公告重新发布，所有符合条件的潜在供应商均可进行投标、参与公平竞争，合格供应商之间不存在差别待遇和歧视待遇问题，故本案诉涉特定资质不构成对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形。

（2020）琼行申34号行政裁定书：海南省高级人民法院认为，关于招标文件第三部分货物技术规范及要求的商务要求载明：“1.投标供应商应是所投产品的授权代理商或取得中国总代理或生产厂家，非生产厂家针对本项目须提供生产厂家产品授权书。”本案是在商务要求中将生产厂家授权作为商务方面的加分项，影响的是评审因素，并未将生产厂家授权作为资格条件。且《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条规定的是不得将生产厂家授权作为资格要求，并未规定生产厂家授权不得作为评审因素。故上述商务要求不存在《政府采购法实施条例》第二十条规定的以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形。

第二十三条

采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。

【读懂法条】

本条规定了供应商资格审查的主体及审查内容。

供应商资格的审查或确认由各采购人负责。在具体采购活动中，采购人还可以要求供应商提供证明其履约能力的文件，如资质和业绩情况等。所有这些条件和要求，必须要提供相应的文件，以备审查或确认。

参加政府采购活动的供应商应当提供哪些材料？

根据《政府采购法实施条例》第十七条规定，参加政府采购活动的供应商应当具备政府采购法第二十二条第一款规定的条件，提供下列材料：（一）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明；（二）财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料；（三）具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料；（四）参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；（五）具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。采购项目有特殊要求的，供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明。

资格审查流程及时限

根据资格审查的时间，对供应商的资格审查分为资格预审和资格后审。根据《政府采购法实施条例》第二十一条规定，采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。已进行资格预审的，评审阶段可以不再对供应商资格进行审查。资格预审合格的供应商在评审阶段资格发生变化的，应当通知采购人和采购代理机构。资格预审公告应当包括采购人和采购项目名称、采购需求、对供应商的资格要求以及供应商提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于5个工作日。资格后审，就是在评审过程中对供应商进行资格审查。

【典型案例】

（2017）浙行终811号行政判决书：浙江省高级人民法院认为，上诉人涉案投诉以及上诉的主要理由归纳起来包括：第一，认为某米公司不是合格供应商。其一，某米公司营业执照记载的经营范围不涉及乘务训练设备相关专业的设计、生产、制造，不具有履行合同所必需的专业设备和专业技术能力，不符合《政府采购法》第二十二条第一款第三项的规定；其二，某米公司的注册资本102万元，少于本项目标的，不具有独立承担民事责任的能力，不符合《政府采购法》第二十二条第一款第（一）项的规定。第二，认为某鹰公司在多次多地政府采购中串通投标，不符合《政府采购法》第二十二条第一款第五项的规定，也即某鹰公司亦不是合格供应商。第三，上诉人在被上诉人作出被诉决定过程中以及上诉理由中发现某米公司获得上海某异鸟公司的产品授权，其认为由于上海某异鸟公司与某鹰公司是关联公司，故某米公司与某鹰公司存在串通投标的问题，故涉案招投标行为亦不能成立。关于第一个理由，首先，根据《政府采购法》第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；……（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；……”《政府采购法实施条例》第十七条规定：“……（三）具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料；（四）参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；……”财政厅《关于规范政府采购供应商资格设定及资格审查的通知》（浙财采监〔2013〕24号）第三条规定：“采购文件不得将与履行合同能力无关的条件和明显超过项目需求的非强制性认定、报备、评选资质设定为供应商特定资格条件，限制或排斥潜在供应商参与政府采购活动，或对中小企业实行差别待遇或歧视待遇。如确需设定因项目履约所必要的注册资本金、资产总额、从业人员、经营状况等作为特定资格条件的，应当与该采购项目的规模、特点和实际需要相适应。对供应商技术能力、从业经验要求较高的软件开发、专业设计或咨询服务等项目，可以根据实际情况提出与项目需求相当的专业资质、项目管理能力、业绩经验或成功案例等作为供应商特定资格条件，但不得限定于特定的行政区域。”第五条规定：“除非采购文件有明确规定，采购组织机构在组织供应商资格审查过程中，不得仅以营业执照注明的经营范围中没有包括与采购项目相一致的内容而排除供应商参与该项目的政府采购竞争，但法律法规规定属于限制经营或需前置性经营许可的行业除外。”故本案中虽然不能仅以某米公司营业执照注明的经营范围没有包括与采购项目相一致的内容排除某米公司参与该项目的政府采购竞争，但仍然应当审查其是否“具有履行合同所必需的设备和专业技术能力”。而事实上某米公司提供了“专业厂家的授权”，证明其具有政府采购所需的专业设备和专业技术能力，评标委员会也正因此而认定其符合“具有履行合同所必需的设备和专业技术能力”的要求。被上诉人财政厅对此予以认定并无不当。

其次，关于某米公司注册资本问题，财政部、工业和信息化部《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）第三条规定：“任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场，政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。”据此，某联公司以某米公司的注册资本小于本次政府采购项目的标的金额为由，认为某米公司不是合格供应商的理由不能成立。关于第二个理由，《政府采购法实施条例》第十九条规定：“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。”某联公司指称某鹰公司在多次多地政府采购中串通投标，并提供了某鹰公司涉入相关行政和司法案件以及某联公司单方向有关部门投诉、举报、报案等的证据材料，却未能提交某鹰公司因此遭受相关职能部门刑事处罚或行政处罚的证据，因而未能证明飞鹰公司于参加政府采购活动前三年内在经营活动中存在重大违法记录。并且，在被上诉人财政厅要求其限期提供相关证据，并告知其不能提供或者拒绝提供上述证据材料的法律后果，上诉人仍然无法提供相关证据，在此情况下，应当视为没有相应证据，从而不能认定某鹰公司在多次多地政府采购中存在串通投标，不能认定其违反有关合格供应商的资格条件规定。

关于第三个理由，《政府采购法实施条例》第十八条规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。”浙江省财政厅《关于规范政府采购供应商资格设定及资格审查的通知》（浙财采监〔2013〕24号）第九条规定，“除在线询价项目和采购预算在20万元以下的小额询价采购项目外，如多家供应商提供相同品牌相同型号的产品参加同一政府采购项目竞争的，应当按一家供应商认定”。本案中，某米公司跟某鹰公司显然不是存在直接控股或管理关系的供应商。某米公司由于获得上海某异鸟公司产品授权后具备相应供货商的资格，而涉案政府采购发生时，上海某异鸟公司的独资股东张某亮确系某鹰公司的股东。在此情形下，是否形成某米公司和某鹰公司、上海某异鸟公司串通投标的问题？鉴于某米公司获得的是上海奇某公司的产品授权，而非代表上海某异鸟公司进行投标，且根据相关投标文件，上海某异鸟公司的产品品牌是某异鸟，产地是上海，而某鹰公司的产品品牌是XFAP，产地是西安。被上诉人省财政厅作为政府采购招投标行为的监管机构，其主要审查某米公司与某鹰公司有无前述《政府采购法实施条例》第十八条的关联关系，至于产品授权者上海某异鸟公司是否因与某鹰公司存在关联关系以及是否审查某米公司与某鹰公司存在串通投标问题，被上诉人省财政厅认为已超出其行政处理的审查范围，本院认为并无不当。

另外，上诉人曾向杭州市公安局下城区分局举报某米公司、某鹰公司和上海某异鸟公司涉嫌违法串通投标，但杭州市公安局下城区分局一直未予立案，上诉人又向上城区检察院提起刑事案件立案监督申请，上城区检察院截至目前亦未予以回应。在上述情形下，上诉人要求被上诉人浙江省财政厅依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，依法查处某米公司、某异鸟公司、某鹰公司恶意串通投标行为的诉求，缺乏相应依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由，缺乏相应事实与法律依据，本院不予采纳。

（2018）渝行申514号行政裁定书：重庆市高级人民法院认为，一、投标人是否需要出具技术人员近三个月重庆本地社保缴纳证明？《招标文件》第一篇第三条第（三）项第2目载明的内容为：“非在渝工商注册的投标人，必须在渝设有分支机构或授权服务机构［在渝设立分支机构的，必须提供在渝工商注册证明文件；需具有本地技术支持队伍，15人以上，应能出具近三个月的社保缴纳证明复印件（原件备查）］。”从字面意思来看，“本地”二字是修饰“技术支持队伍”，而非限定社保缴纳地点。采购人和采购代理机构在一、二审庭审及申诉听证过程中，均表示只要求有本地技术支持队伍，社保缴纳证明是为确保中标人能提供稳定的技术队伍，并不要求这些技术人员必须在重庆本地购买社保，评标委员会在资格审查时也未将此作为资格审查条件，采购人、采购代理机构提出的意见并不违反法律、法规的禁止性规定。……二、某海公司在参加本次政府采购活动前三年内，是否存在违法记录？某海公司的违法行为只有一个，即某海公司在2004年至2011年期间，存在行贿行为。这一行为已于2013年11月11日被安徽省淮南市潘集区人民法院以（2013）潘刑初字第00142号《刑事判决书》予以处罚，该判决于同年11月25日发生法律效力。五河县招标采购管理局基于该《刑事判决书》作出的五招标（2014）52号《关于对某海科技公司在我县投标资格处理意见函》是针对刑事处罚作出的禁入决定，不是停产停业的行政处罚。本案中只有《刑事判决书》中作出的刑事处罚才属于《政府采购法实施条例》第十九条第一款规定的情形。该事实距涉诉采购项目投标时间（2016年12月6日）已超过三年，某穹公司认为某海公司不符合招标基本资格条件的主张不能成立。

第二十四条

两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。

以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

【读懂法条】

本条规定了政府采购联合体。

采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的实施要求，在招标公告、采购公告、资格预审公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体。如未载明，不得拒绝联合体。

联合体的资质等级与业绩如何确定？

《政府采购法实施条例》第二十二条补充规定：“联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。”

联合体是以一个供应商的身份参加政府采购项目的，和其他供应商一样，其也应满足供应商的资格条件。同一专业的单位组成的联合体，按照联合体各方资质等级最低的认定其资质及业绩；不同专业的单位组成的联合体，按照联合体协议分工所承担的专业工作对应各自的专业资质及其业绩认定。联合体协议书（也称“共同投标协议”）用以明确联合体牵头人及各成员方的权利、义务以及各自拟承担的项目内容。采购人确认联合体投标资格、联合体成员具体分工，依据就是联合体协议书。

联合体协议书的效力

联合体协议书，对于联合体内部来讲，是确定联合体成员各方的权利义务关系、产生纠纷后确定责任承担的重要依据；对于联合体外部来讲，联合体的投标资格、法律责任划分均需通过联合体协议书认定。采购人对未按规定时间提供书面联合协议的联合体，或者联合协议对联合体各方权利和义务规定不够明确的，其投标应当作无效处理。

【典型案例】

（2022）京02行终779号行政判决书：人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第二十四条规定，两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。《中华人民共和国招标投标法》第三十一条规定，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。本案中，第三人某联众公司在涉案采购项目投标过程中，单独作为供应商递交投标材料，法国某思公司虽授权某联众公司在本次招标活动中使用医学图像处理软件，也只是对局部软件予以支持，其实际并未参与招投标活动，且在第三人某联众公司中标后亦单独与采购人第一医院签订合同，故某联众公司与法国某思公司不属于联合体投标。

（2018）桂0602民初2785号民事判决书：广西壮族自治区防城港市港口区人民法院认为，被告某市政公司、园林公司虽然不是《桃花湖公园（二期）项目建设移交（BT）合同》的直接签订人，但根据被告某市政公司、园林公司出具的《授权委托书》及《桃花湖公园（二期）项目建设移交（BT）合同》的内容，可确认被告某滨公司签订该合同的行为是代表联合体的，某滨公司受联合体授权委托，全面负责该项目的投资、建设、移交和回购款的收取及签署文件，履行联合体的权利、义务及责任，且联合体各方对合同所产生的债务均应当承担连带责任。因此，原告主张被告某市政公司、园林公司与某滨公司共同承担支付剩余工程款及违约金的主张，本院应予支持。被告某市政公司辩称其于2011年5月底与被告某滨公司解除联合体，不应承担责任，但没有提供相应证据证明，其辩解意见本院不予采信。

第二十五条

政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。

供应商不得以向采购人、采购代理机构、评标委员会的组成人员、竞争性谈判小组的组成人员、询价小组的组成人员行贿或者采取其他不正当手段谋取中标或者成交。

采购代理机构不得以向采购人行贿或者采取其他不正当手段谋取非法利益。

【读懂法条】

本条规定了政府采购当事人的禁止行为事项。

在政府采购活动中，政府采购的当事人虽然是平等的民事主体，但需求方均为政府性机构，掌握着商业机会的分配权，容易发生寻租现象。因此，本条规定了政府采购当事人不得相互串通和排斥其他供应商参与竞争；供应商不得以不正当手段谋取中标或成交；采购代理机构不得以不正当手段谋取非法利益，旨在保护国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益。

【典型案例】

（2017）京行终4824号行政判决书：北京市高级人民法院认为，财政部提交的证据能否证明存在恶意串通的事实。本院赞同一审判决中所言，某兰嘉德公司与某和利友公司系共同参加涉案采购项目的供应商，彼此之间应各自独立制作投标文件或响应文件，不应存在意思关联与交流。正常状态下，双方的投标文件应当分别提交，相互保密。但某和利友公司竞价文件中的授权文书、技术方案、报价单等实质性内容上均加盖有某兰嘉德公司公章的事实表明，双方存在恶意串通的可能性。上述盖章行为表明双方对于投标文件或者响应文件的实质性内容存在知晓、协商的可能性，存在对投标、中标等进行约定的可能性，而上述可能存在的情形均不被《政府采购法》及《政府采购法实施条例》所允许，如《政府采购法实施条例》第七十四条中规定，有下列情形之一的，属于恶意串通：（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。在行政处罚程序及本案诉讼过程中，某兰嘉德公司称其起初对某和利友公司加盖其公章一事毫不知情，后经了解某和利友公司一道主张称，系双方在对账过程中，某和利友公司员工因着急上传竞标文件，匆忙中错盖了某兰嘉德公司的公章；某兰嘉德公司又提供了和平区法院（2016）辽0102民初11970号民事判决及裁定，主张上述事实已被法院生效民事裁判确认。对此，本院认为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十二条的规定，一方当事人在法庭审理中，或者在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中，对于己不利的事实明确表示承认的，另一方当事人无须举证证明；对于涉及身份关系、国家利益、社会公共利益等应当由人民法院依职权调查的事实，不适用上述自认的规定；自认的事实与查明的事实不符的，人民法院不予确认。……某兰嘉德公司单以上述民事裁判佐证存在某和利友公司错盖公章的事实，无法认定其构成合理怀疑因素。综上，某兰嘉德公司未提供充足、有效证据证明本案存在着合理怀疑，而使得本案存在恶意串通事实的可能性不能排除该合理怀疑，故财政部基于其提供的证据2至证据7认定某兰嘉德公司存在与某和利友公司恶意串通的事实，本院应予支持。

第三章 政府采购方式

第二十六条

政府采购采用以下方式：

（一）公开招标；

（二）邀请招标；

（三）竞争性谈判；

（四）单一来源采购；

（五）询价；

（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

【读懂法条】

本条规定了政府采购方式。

政府采购方式为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，比如竞争性磋商。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三条规定，公开招标，是指采购人依法以招标公告的方式邀请非特定的供应商参加投标的采购方式。邀请招标，是指采购人依法从符合相应资格条件的供应商中随机抽取3家以上供应商，并以投标邀请书的方式邀请其参加投标的采购方式。根据《政府采购非招标采购方式管理办法》第二条第三款规定，竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。

询价是指询价小组向符合资格条件的供应商发出采购货物询价通知书，要求供应商一次报出不得更改的价格，采购人从询价小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二条规定，竞争性磋商采购方式，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。

不同采购方式怎样适用？

《政府采购非招标采购方式管理办法》第三条规定了非招标方式适用情形，即：“采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购；采购货物的，还可以采用询价采购方式：（一）依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；（二）依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；（三）达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；（四）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。”《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定了竞争性磋商采购方式适用于以下情形：（一）政府购买服务项目；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

公开招标方式是政府采购的主要采购方式。其他采购方式只有满足一定条件才可以采用。政府采购监督管理部门在审批公开招标以外其他采购方式以及未达到公开招标数额标准，可以采取其他采购方式的，必须按照本法规定的适用情形选择相应的采购方式。

【典型案例】

（2019）云民终870号民事判决书：云南省高级人民法院认为，《政府采购法》第二条规定：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”《云南省2008—2009年政府集中采购目录和限额标准》已将环保工程项目纳入政府集中采购范围，本案所涉项目系某池管理局为宝象河河道污染治理而使用财政资金购买环境保护服务的项目，依法属于政府采购的范围。《政府采购法》第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”按照本条规定，公开招标应当作为政府采购的主要方式。前引《云南省2008—2009年政府集中采购目录和限额标准》已将工程类100万元和服务类50万元及以上的项目原则规定应采用公开招标方式采购，《政府采购法》第四条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”故一审法院适用《招标投标法》的相关规定判定涉案合同效力并无不当，上诉人认为仅有建设工程项目才适用《招标投标法》的主张，本院不予采纳。《招标投标法》第三条第一款规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的釆购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”涉案合同签订于2009年4月，国家发改委《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家发改委2000年3号令）^[3]也将生态环境保护项目和使用各级财政预算资金的项目分别列入关系社会公共利益、公众安全的基础建设项目和使用国有资金投资的项目，《招标投标法》第三条的规定除为保护潜在投标人利益外，还以保护社会公共利益为立法目的，违反本条规定应当认定为属于《合同法》第五十二条第五项（现《民法典》第一百四十三条第三项）违反法律、行政法规的强制性规定的情形，涉案项目属全额使用国有资金投资项目，项目实施目的在于改善民生，事关社会公共利益，项目总金额超过4300万元，属重大项目，必须通过招投标程序确定项目中标人后签订相关合同，但涉案合同的签订并未经过招投标程序，一审法院适用《招标投标法》第三条第一款的规定，认定涉案合同无效并无不当，上诉人某凰公司认为涉案合同合法有效的上诉请求不能成立。上诉人还主张根据《招标投标法实施条例》第九条之规定，涉案项目中使用的河道污染治理技术仅上诉人拥有，属不可替代的专利和专有技术，可以不进行招投标。对此本院认为，不可替代的专利或者专有技术应当经过相关程序或权威部门予以确认，上诉人在二审中仅提供了影响力杂志的相关报道，上海市水利管理处的情况说明证实其观点，但相关报道仅是对于某凰公司污染治理工作的新闻报道，情况说明也仅说明上海市水利管理处相关领导参加滇池治理座谈会的情况，不足以证实上诉人持有的技术属于不可替代的专利或者专有技术，上诉人的该项主张本院不予支持。

第二十七条

采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。

【读懂法条】

本条规定了政府采购货物或者服务公开招标的具体数额标准。

政府采购货物和服务公开招标法具体数额标准，由中央、地方人民政府分别规定。该数额标准是界定是否采用公开招标方式的界限，是强制性的，凡达到公开招标数额标准的货物和服务采购，都必须采取公开招标方式。公开招标数额标准适用于集中采购项目，也适用于集中采购以外限额标准以上的政府采购项目。

具体数额标准

2019年12月26日，《国务院办公厅关于印发中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）的通知》（国办发〔2019〕55号）规定：政府采购货物或服务项目，单项采购金额达到200万元以上的，必须采用公开招标方式。财政部制定的《地方预算单位政府集中采购目录及标准指引（2020年版）》（财库〔2019〕69号）规定：政府采购货物或服务项目，公开招标数额标准不应低于200万元。另，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务公开招标数额标准，依据本法第四条规定，执行国家发展改革委令第16号《必须招标的工程项目规定》。

变更采购方式的具体程序要求是什么？

《政府采购法实施条例》第二十三条规定了变更采购方式的具体程序要求，即：“采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。”根据该规定，第一，达到公开招标数额标准以上，符合以上变更采购方式情形的，采购人可以结合采购项目自身的需求特点来决定申请变更采购方式。第二，关于申请变更采购方式应提供的材料，《政府采购非招标采购方式管理办法》第五条规定，申请采用非招标采购方式采购的，采购人应当向财政部门提交以下材料并对材料的真实性负责：采购人名称、采购项目名称、项目概况等项目基本情况说明；项目预算金额、预算批复文件或者资金来源证明；拟申请采用的采购方式和理由。同时，《政府采购非招标采购方式管理办法》还在竞争性谈判、单一来源、询价采购方式的具体规定中细化了每一种采购方式的申请材料。申请采用竞争性磋商采购方式应提供的材料，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》亦有明确规定。

【典型案例】

（2018）粤民申8465号民事判决书：人民法院认为，根据《政府采购法》第二十七条规定，法律授权省、自治区、直辖市人民政府公布属于地方预算的政府采购项目规定采用公开招标的具体数额标准，广东省人民政府公布的《广东省2013年政府集中采购目录及限额标准》第四条规定，公开招标数额标准：单次采购单项或批量采购金额达到80万元（含80万元）以上的货物或服务项目［其中工程建设项目中单项采购金额达到50万元（含50万元）以上的规划设计和监理服务项目应采用公开招标方式］，单次采购100万元（含100万元）以上的工程项目应采用公开招标方式。具体到本案，涉案原、被告签订的《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》约定的项目为所涉及的道路照明设施（系统）进行系统维护管理，合同期为《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》项目改造完成竣工验收合格之日起，至《佛山市顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理合同》节能效益分享期结束之日止（约十年），管理维护费为545万元/年，从第三年起管理维护费用每年递增2%，实际支付费用需扣除服务考核后扣罚金额。根据该合同约定，案涉路灯维护服务的价格为545万元/年，按十年计算即为5450万元，该合同总价远超广东省2013年政府集中采购目录及限额标准规定，应采用公开招标数额标准。因此，讼争之服务项目应当属于法定采用公开招标的政府集中采购项目。根据本案查明的事实，讼争之服务项目并未采取公开招标的方式，依据前述理由，原、被告签订的《顺德区乐从镇路灯照明系统EMC合同能源管理项目之路灯系统维护合同书》违反了政府采购法第二十七条的强制性规定，依法应当认定为无效合同。

第二十八条

采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。

【读懂法条】

本条规定了禁止规避公开招标。

公开招标作为政府采购的主要采购方式，采购人有义务认真遵照执行，不得以各种方式回避执行公开招标方式。

化整为零如何理解？

本条所谓化整为零，是指采购人把达到法定公开招标数额的政府采购项目分割为几个小项目，使每个项目的数额都低于法定的公开招标数额标准，以此来达到逃避公开招标采购方式的目的。根据《政府采购法实施条例》第二十八条规定，在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。

其他规避公开招标方式的做法

除将项目化整为零以外，还有其他一些规避公开招标方式的做法，如：故意拖延采购实施时间，使采用公开招标的时间难以满足采购需求，只得采取其他采购方式；未经批准而采用其他采购方式采购数额标准以上的品目，或者先行采用其他采购方式采购数额标准以上的品目，而后补报申请手续。

【典型案例】

（2019）京01民终2435号民事判决书：北京市第一中级人民法院认为，本案中，某市政府主张，涉案策划合同的服务内容，应当依据《中华人民共和国政府采购法》公开采购，且山东省政府文件及德州市政府文件均将80万元以上的服务采购项目规定为必须进行公开招标的范围。本案未经公开招标采购程序而签订的涉案策划合同，因违反《中华人民共和国政府采购法》第七条第三款、第十八条第一款、第二十八条的强制性规定，侵犯了社会公共利益，应认定为无效。……具体到本案，根据《德州市财政局〈关于2011年德州市市级政府集中采购目录〉的通知》规定，单次采购80万元以上的服务项目必须采取公开招标方式采购，故某市政府未经公开招标形式采购，直接与某意合泰公司签订涉案标的额为100万元的服务合同，确实违反了《中华人民共和国政府采购法》的强制性规定。但是，涉案策划合同标的额虽然超过当年集中采购目录中的限额，与限额之间的差距却并不大。涉案策划合同的内容为对某市城市定位及经济发展进行策划，提供智力成果，有别于建设工程设计合同、施工合同这类直接涉及人民生命财产安全的合同类型。故，某市政府与某意合泰公司未经公开招标采购程序直接签订涉案策划合同行为本身并不绝对地损害国家利益或者社会公共利益，加之出于维护诚信的市场交易秩序，保障公平法治的投资环境考量，在对涉案策划合同效力认定时应当秉承谨慎态度。据此，本院认为涉案合同效力不宜认定为无效。

第二十九条

符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：

（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

【读懂法条】

本条规定了邀请招标的适用情形。

邀请招标是招标的一种方式，具有以下特点：一是发布信息的方式为投标邀请书；二是采购人在一定范围内邀请供应商参加投标；三是竞争范围有限，采购人只要向三家以上供应商发出邀请标书即可；四是招标成本费用相对低一些；五是公开程度弱于公开招标。

邀请招标适用于以下两种情形：一是采购项目比较特殊，如保密项目和急需或者因高度专业性等因素使提供产品的潜在供应商数量较少，公开招标与不公开招标都不影响提供产品的供应商数量；二是若采用公开招标方式，所需时间和费用与拟采购的项目总金额不成比例，即采购一些价值较低的采购项目，可能会出现用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值比例过大的情况，采购人通过邀请招标方式可以达到经济和效益的目的。

【典型案例】

（2017）粤0606民初7693号民事判决书：广东省佛山市顺德区人民法院认为，第一，被告关于“《广东省2013年政府集中采购目录及限额标准》是广东省政府集中采购的内部管理性规定，不能适用原、被告之间合同效力的认定”的答辩主张与法律规定不相符合，理由不成立，本院不予采纳。第二，项目编号为0851-1261FS09BXXX，项目名称为佛山市LED照明产品推广应用工程节能服务公司（EMC）资格招标的中标单位已有五家，说明能服务于某镇下属市政道路照明系统维护不仅仅为被告新某德公司，非被告新某德公司所辩称的“具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的”应采用邀请招标采购方式；被告新某德公司提交专利及著作权证书，证明其具有特别的技术和专利服务，按照政府采购法的规定原告可以采取单一来源采购和竞争性谈判的方式进行采购，本院认为，被告提供专利及著作权不能且不足以证明案涉项目满足“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的”采用竞争性谈判方式的采购方式。第三，被告辩称是通过竞争性谈判而达成协议但未能提供相应证据证实其主张，被告提交的证据仅能证实当地镇级党委、人大、政府领导班子召开联席会议作出决定，经比选选定了被告作为项目合作方，尚不足以证明案涉合同的项目实际经过邀请招标或竞争性谈判的事实。因此，根据前述理由，法定公开招标的项目采取单一来源采购、竞争性谈判或者邀请招标均不符合政府采购法的有关法定公开招标的强制性规定，案涉项目在采购方式或采购程序上存在违法。

第三十条

符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：

（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；

（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

（三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；

（四）不能事先计算出价格总额的。

【读懂法条】

本条规定了竞争性谈判的适用情形。

《政府采购法实施条例》第二十六条进一步规定：“政府采购法第三十条第三项规定的情形，应当是采购人不可预见的或者非因采购人拖延导致的；第四项规定的情形，是指因采购艺术品或者因专利、专有技术或者因服务的时间、数量事先不能确定等导致不能事先计算出价格总额。”结合起来理解：

第一种情形是指，经公开招标或邀请招标后，没有供应商投标，或者有效投标供应商数量未达到法定的三家以上或虽达到了三家以上但其中合格者不足三家，以及重新招标未能成立的情形。

第二种情形主要是指由采购对象的技术含量和特殊性质所决定，采购人不能确定有关货物的详细规格，或者不能确定服务的具体要求的情形，如电子软件开发与设计。

第三种情形是指由于公开招标采购周期较长，当采购人出现不可预见的因素（正当情况），而且出现这种情况应当是采购人不可预见的或者非因采购人拖延导致的急需采购时，无法按公开招标方式规定程序得到所需货物和服务的情形。

第四种情形主要是指因采购艺术品或者因专利、专有技术或者因服务的时间、数量事先不能确定等导致不能事先计算出价格总额的情形。

当出现上述任何一种情形时，法律允许不再使用公开招标采购方式，可以依照本法采用竞争性谈判方式来采购。另外，根据《政府采购法实施条例》第二十五条及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条规定，依法不进行招标的政府采购工程可以采用竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源采购方式采购。

【典型案例】

（2019）鄂0102民初12462号民事判决书：湖北省武汉市江岸区人民法院认为，本案项目属政府采购项目，某县教育局委托甲公司代理招投标事宜，某县教育局与甲公司签订的《政府采购委托代理协议》约定的采购方式为公开招标、竞争性谈判。在发布公开招标公告后，因供应商资格性审查合格的投标人不足法定家数，招标失败。招标失败后，某县教育局经某县人民政府采购办公室批准采用竞争性谈判的方式采购，第一次竞争性谈判因递交谈判响应文件的供应商不足法定家数，谈判失败，经某县人民政府采购办公室批准后第二次采用竞争性谈判方式确定某通集成湖北分公司为供应商。《中华人民共和国政府采购法》第三十条规定，招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的货物或者服务，可以采用竞争性谈判方式采购。本案采购项目的采购方式符合上述规定，双方签订的《采购项目合同》并不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，应受法律保护，本院对某县教育局关于合同无效的抗辩观点不予采纳。

（2015）鼓行初字第119号行政判决书：南京市鼓楼区人民法院认为，《政府采购法》第三十条第（三）项规定，采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购。《政府采购非招标采购方式管理办法》第五条规定，申请采用非招标采购方式采购的，采购人应当向财政部门提交以下材料并对材料的真实性负责：（一）采购人名称、采购项目名称、项目概况等项目基本情况说明；（二）项目预算金额、预算批复文件或者资金来源证明；（三）拟申请采用的采购方式和理由。2014年2月9日，某州公交公司向被告某州市财政局申请由公开招标采购方式变更为竞争性谈判采购方式，并提供了相关材料，某州市财政局依据上述规定同意变更并无不妥。《政府采购法》第三十一条规定，“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的”。依据上述规定和政府采购非招标采购方式管理办法的规定，及申请人提供的材料，某州市财政局同意政府采购方式变更为单一来源方式采购亦无不当。

第三十一条

符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：

（一）只能从唯一供应商处采购的；

（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

【读懂法条】

本条规定了单一来源采购方式的适用情形。

《政府采购法实施条例》第二十七条进一步规定：“政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。”结合起来理解：

第一种情形是因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购的情形。第二种情形是发生不可预见的紧急情况（正常因素或非归因于采购人原因导致）不能或来不及从其他供应商处采购的情形。

第三种情形是指，就采购合同而言，在原供应商替换或扩充货物或者服务的情况下，更换供应商会造成不兼容或不一致的困难，不能保证与原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购金额不超过原合同采购金额的百分之十的情形。这里的添购是指在原有采购项目上增加，而不是新购置一种商品或服务。

【典型案例】

（2019）皖行终522号行政判决书：安徽省高级人民法院认为，（1）案涉垃圾焚烧发电BOT项目应当采取公开招标。中华人民共和国建设部令第126号《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法”。根据上述法律规定，案涉垃圾焚烧发电BOT项目，显然属于“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的”范畴。对于市政公用事业特许经营项目的招标方式问题，《市政公用事业特许经营管理办法》第八条亦明确规定“主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者：（一）提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标……”。故，案涉垃圾焚烧发电BOT项目应依法采取公开招标的方式选择投资者或经营者。此也正是本案上诉人之一北京某和公司没有经过公开招标，通过招商与某县政府达成《城市生活垃圾焚烧发电处理特许经营协议》，被有关部门查处，而被迫终止的根本原因。

（2）案涉垃圾焚烧发电BOT项目采取单一来源采购方式不符合法律规定。2003年1月1日实施的《中华人民共和国政府采购法》第三十一条规定“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的”。根据该条规定，采取单一来源采购方式必须符合上述三个条件其中之一。从案件查明的事实可确认，第一，参与案涉垃圾焚烧发电BOT项目投标报名至少有三家公司，显然山西某石公司、北京某和公司组成联合体不是唯一供应商；第二，案涉垃圾焚烧发电BOT项目，从前期的招商引资项目，到后来的公开招标及单一来源采购，前后长达数年之久，期间没有发生不可预见的紧急情况，而必须采取单一来源采购；第三，案涉垃圾焚烧发电BOT项目是新投资项目，亦不存在需要与原有采购项目一致性或者服务配套或者继续从原供应商处添购的情形；第四，案涉垃圾焚烧发电BOT项目属于市政特许经营行业，不属于政府采购法规定的货物或者服务，不属于法律规定的能够采取“单一来源采购”的范畴。故，案涉垃圾焚烧发电BOT项目不符合采取单一来源采购的实质要件。另，根据《中华人民共和国政府采购法》第三十七条规定“废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准”。案涉垃圾焚烧发电BOT项目废标后，转入单一来源采购，没有经过相关部门批准，程序上也不符合法律规定。

……《中华人民共和国政府采购法》于2003年1月1日开始实施，该采购法对政府“单一来源采购”有明确限定，案涉垃圾焚烧发电BOT项目招标行为发生在2012之后，应当遵守政府采购法的规定。山西某石公司、北京某和公司上诉称，案涉招标行为发生在2012年11月至2013年1月期间，《政府采购非招标采购方式管理办法》2014年2月实施，根据法不溯及既往的原则，不能适用《政府采购非招标采购方式管理办法》关于“单一来源采购”的规定，该上诉理由不能成立，本院依法不予支持。

第三十二条

采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。

【读懂法条】

本条规定了询价采购方式的适用情形。

询价采购方式，就是我们通常所说的货比三家，这是一种相对简单而又快速的采购方式。这种方法，适用于采购现成的而并非按采购人要求的特定规格特别制造或提供的标准化货物，货源丰富且价格变化弹性不大的采购项目。

第四章 政府采购程序

第三十三条

负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。

【读懂法条】

本条规定了政府采购预算的编制与审批要求。

根据《预算法》第四条、第六条规定，预算由预算收入和预算支出组成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。中央一般公共预算包括中央各部门（含直属单位）的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。地方各级一般公共预算包括本级各部门（含直属单位）的预算和税收返还、转移支付预算。经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。具体到政府采购活动中，政府采购预算不是独立的预算体系，而是部门预算的一个组成部分。编制预算是政府采购程序的第一个环节，政府采购项目要在部门预算中详细列明，部门预算的审批按预算管理权限和程序进行，而不是单独建立政府采购预算审批程序。各级人大批准了部门预算，也就批准了其中的政府采购预算。政府采购项目预算是政府采购执行的依据，决定了采购的内容、标准和方式，也是政府采购监督时重要的评判标准。

根据《政府采购法实施条例》第二十九条、第三十条规定，预算批准后，采购人还应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案。该条例没有对政府采购实施计划应包含的内容作出明确规定。一般来说，政府采购实施计划应包括采购项目的名称、具体构成、采购数量、技术规格、服务要求、使用时间、项目预算金额、采购组织形式和方式等内容，同时还应充分考虑如何落实政府采购政策功能。对于需要申请批准的内容，如拟采购进口产品、拟申请采用公开招标以外方式采购等内容，也应当在政府采购实施计划中标明。另外，根据《预算法》第十四条第三款“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”的要求，采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。

第三十四条

货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。

【读懂法条】

本条规定了政府采购货物或者服务项目邀请招标时邀请对象的选择。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十四条明确规定了邀请参加投标供应商的方式和程序要求，即：“采用邀请招标方式的，采购人或者采购代理机构应当通过以下方式产生符合资格条件的供应商名单，并从中随机抽取3家以上供应商向其发出投标邀请书：（一）发布资格预审公告征集；（二）从省级以上人民政府财政部门（以下简称财政部门）建立的供应商库中选取；（三）采购人书面推荐。采用前款第一项方式产生符合资格条件供应商名单的，采购人或者采购代理机构应当按照资格预审文件载明的标准和方法，对潜在投标人进行资格预审。采用第一款第二项或者第三项方式产生符合资格条件供应商名单的，备选的符合资格条件供应商总数不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍。随机抽取是指通过抽签等能够保证所有符合资格条件供应商机会均等的方式选定供应商。随机抽取供应商时，应当有不少于两名采购人工作人员在场监督，并形成书面记录，随采购文件一并存档。投标邀请书应当同时向所有受邀请的供应商发出。”另外，政府采购工程项目采取邀请招标采购方式的，其邀请对象的选择方法执行招标投标法的规定。

第三十五条

货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。

【读懂法条】

本条规定了投标截止日期。

投标截止日期是指将招标文件发出之日至投标人提交投标文件截止之日的时间，国际上一般称为“等标期”。采购人应根据招标项目规模、复杂程度等因素规定合理的投标截止日期，以便投标人充分了解招标项目、编制投标文件。本条规定的20天的等标期为最短期限，不得压缩。

第三十六条

在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：

（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；

（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；

（三）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；

（四）因重大变故，采购任务取消的。

废标后，采购人应当将废标理由通知所有投标人。

【读懂法条】

本条规定了废标的适用情形。

所谓废标是指在招标采购活动中，由于投标供应商不足法律规定的数量，采购当事人有违法违规行为或其他影响招标采购结果公平公正的，采购活动因国家政策等不可抗拒的因素无法进行的等情况，对于已进行的招标予以废除，已确定中标人的，中标无效。

凡是不属于或者不符合本法规定的情形，不能采取废标处理。这里的废标，废止的是正在进行的招标投标活动，结果是招标活动终止，与对某一投标人的投标不合格而作无效标处理不同，后者不影响招标活动继续进行。至于投标无效的情形，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十一条、第三十六条、第三十七条、第五十九条、第六十条、第六十三条有具体规定。

【典型案例】

（2020）桂71行终398号行政判决书：南宁铁路运输中级法院认为，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十六条第一款的规定，采购人、采购代理机构应当采取必要措施，保证评标在严格保密的情况下进行。除采购人代表、评标现场组织人员外，采购人的其他工作人员以及与评标工作无关的人员不得进入评标现场。经审查，涉案项目在评标过程中，确存在评标专家与采购人代表多次见面沟通的行为、采购人委派的现场监督人员在评标过程中多次进入采购人代表评标区的违规行为。根据《政府采购法》第三十六条第一款的规定，在招标采购中，“出现下列情形之一的，应予废标：……（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的……”。涉案项目在招标过程中，既存在招标文件存在多处违法的情形，也存在在评标过程中违规的行为，严重影响了采购的公正，应予废标。

（2020）赣08行终62号行政判决书：江西省吉安市中级人民法院认为，《政府采购法》第三十六条规定“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；（三）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；（四）因重大变故，采购任务取消的。”本案中，招标代理机构未按照招标公告要求进行资格展示，虽程序上存在瑕疵，但上诉人在开标过程中未当场提出异议并且签字认可，在其投诉后万安县财政局也组织了原评标委员会进行资格复审，该瑕疵不影响采购公正进行，不属于法定的废标情形，且不存在对投标人实行差别待遇或者歧视待遇的情形。上诉人深圳某明科技有限公司以开标时没有进行资格展示属违反开标流程应重新开标的意见没有法律依据，不予支持。

第三十七条

废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。

【读懂法条】

本条规定了招标项目废标后的处理方法。

废标是因为招标失败，招标失败表明采购人没有成功地确定需要的采购对象，预期的招标目标没有实现。采购人在废标后，除了采购任务取消，其他情形下，采购人应当根据废标的具体原因，处理违法违规行为、重新调整供应商的资格条件，或者调整采购需求，重新制定招标文件后，继续开展招标活动。废标后再进行采购的，如果因招标方式不适宜确实需要采取招标以外其他采购方式的，应当事先获得地级以上人民政府财政部门或者政府有关部门的批准。

【典型案例】

（2019）京01行初315号行政判决书：北京市第一中级人民法院认为，关于某生科技公司主张应当重新招标的问题。根据《政府采购法》第三十七条规定，废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。本案中，财政部虽已责令某大学废标，但依据上述法律规定，某大学是否取消涉案项目采购任务，是否需要采取其他方式采购，均需某大学作出进一步决定，不属于财政部处理投诉事项的职权范围，亦不属于其对本次政府采购活动进行监管的职权范围。故某生科技公司提出财政部未达监管目的，应当重新组织招标的诉讼理由，于法无据，不予支持。

（2015）一中行终字第0414号行政判决书：天津市第一中级人民法院认为，关于上诉人所提此次招标转为单一来源方式采购违反相关法律规定的意见，经查，《中华人民共和国政府采购法》第三十六条规定“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的……”，第三十七条规定“废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准……”，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十三条规定“投标截止时间结束后参加投标的供应商不足三家的，除采购任务取消情形外，招标采购单位应当报告设区的市、自治州以上人民政府财政部门，由财政部门按照以下原则处理：（一）招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的，同意采取竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购……在评标期间，出现符合专业条件的供应商或者对招标文件作出实质响应的供应商不足三家情形的，可以比照前款规定执行”，据此，此次招标因只有一家单位满足招标文件要求而经被上诉人某市财政局批准转为采用单一来源方式采购并无不当。

第三十八条

采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序：

（一）成立谈判小组。谈判小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。

（二）制定谈判文件。谈判文件应当明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等事项。

（三）确定邀请参加谈判的供应商名单。谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。

（四）谈判。谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商。

（五）确定成交供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。

【读懂法条】

本条规定了竞争性谈判的组织方式和采购程序。

《政府采购法实施条例》第三十五条进一步规定，谈判文件不能完整、明确列明采购需求，需要由供应商提供最终设计方案或者解决方案的，在谈判结束后，谈判小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。该法第三十七条补充规定，《政府采购法》第三十八条第五项、第四十条第四项所称质量和服务相等，是指供应商提供的产品质量和服务均能满足采购文件规定的实质性要求。

采购程序五步骤

竞争性谈判采购方式按照成立谈判小组—制定谈判文件—确定邀请参加谈判的供应商—开展谈判—确定成交供应商五个步骤执行。在本条的基础上，《政府采购非招标采购方式管理办法》第二十七条至第三十七条对竞争性谈判的程序和要求进行了细化完善，实践中按照该办法的具体规定执行。

竞争性磋商采购方式的法律适用规则

竞争性磋商采购方式是财政部颁布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）明确的采购方式，在《政府采购法》及其实施条例中没有明确规定，故对采用该方式进行的政府采购活动的程序和要求，应按照该办法及《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号）的具体规定执行。

【典型案例】

（2018）豫11行终21号行政判决书：河南省漯河市中级人民法院认为，关于上诉人某市政府采购中心取消某居公司成交候选单位资格行为的合法性。《中华人民共和国政府采购法》第二十六条规定了包括公开招标和竞争性谈判在内的政府采购的方式；第三十条和第三十八条亦分别规定了竞争性谈判的适用范围和适用程序；该法第三十八条第五项规定采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。中华人民共和国财政部《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第三十五条规定，谈判小组应当从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按照最后报价由低到高的顺序提出3名以上成交候选人；第三十六条规定采购人应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商。根据上述法律、规章规定，招标与竞争性谈判为不同的政府采购方式，且在竞争性谈判采购程序中，确定成交候选人在先，确定成交供应商在后。本案中，首先，上诉人某市政府采购中心在以竞争性谈判方式实施政府采购的过程中，以招标文件替代谈判文件，以中标通知书替代成交通知书，全案亦无证据证明其按照《中华人民共和国政府采购法》第三十八条规定的程序成立了谈判小组、实施了符合法定程序的谈判、确定了成交候选人，其采购行为不符合上述法律、规章规定的程序；其次，上诉人某市政府采购中心在向被上诉人某居公司发出中标通知书3个月后，又向该公司发出取消成交候选单位资格通知书，亦不符合上述法律、规章规定的程序。

（2019）桂0481民初476号民事判决书：广西壮族自治区岑溪市人民法院认为，被告某磐公司岑溪分公司就“岑溪市南环路辅路（探花段）绿化工程”项目的招投标在广西政府采购网等网站发布了竞争性谈判公告，公告载明项目采用竞争性谈判采购方式。根据《中华人民共和国政府采购法》第三十八条“采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序：……（五）确定成交供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价……”的规定，竞争性谈判采购应该有一个最后报价程序，但是，被告某磐公司岑溪分公司在“岑溪市南环路辅路（探花段）绿化工程”项目招投标活动中，并未履行最后报价的程序，显然是程序违法。原告某景园林公司据此投诉后，岑溪市财政局经审查亦认为，被告某磐公司岑溪分公司的“岑溪市南环辅路（探花段）绿化工程”项目招投标过程没有经过最后报价环节（只有首次报价），违反《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购非招标采购方式管理办法》规定，某景园林公司投诉被告某磐公司岑溪分公司违法事项成立。因此，被告某磐公司岑溪分公司在“岑溪市南环路辅路（探花段）绿化工程”项目招投标活动中程序违法，存在过错，据此，依照法律规定，被告违法过错造成原告经济损失的，被告应该进行赔偿。被告虽然在《竞争性谈判文件》声明竞标人应承担其参加本次招标活动自身所发生的任何费用，由于此声明是被告单方面作出，且在被告招标程序违法的前提下，要求原告承担招标活动中造成的经济损失，于法无据。原告所提的各项经济损失中，购买招标文件资料1250元以及邮寄费37元及交通费用89元，为原告的实际支出，有收据证实，应予认可。原告的制作标书费用5000元，有收据、转账凭证、付款请求单为证，亦应认可。原告装订费等其他费用没有提供证据证实，不予认可。

第三十九条

采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。

【读懂法条】

本条规定了单一来源采购方式的采购程序。

《政府采购法实施条例》第三十八条进一步规定：“达到公开招标数额标准，符合政府采购法第三十一条第一项规定情形，只能从唯一供应商处采购的，采购人应当将采购项目信息和唯一供应商名称在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示，公示期不得少于5个工作日。”对于单一来源方式采购的具体程序和要求，按照《政府采购非招标采购方式管理办法》第三十八条—第四十三条的具体规定执行。

【典型案例】

（2015）和行初字第0053号行政判决书：天津市和平区人民法院认为，因原告在其投标文件中明确“2MN器件核查用传感器和5MN器件核查用传感器”均为德国生产，不符合招标文件中不接受进口产品投标的要求，被评标委员会认定为无效投标并无不当。因实质性响应招标文件的供应商只有一家，采购人申请本项目以单一来源方式继续实施采购，评标委员会出具了“招标文件无不合理条款”的书面意见，被告在确定招标公告时间和程序符合规定的情况下，批准本项目以单一来源方式实施采购，符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十三条的规定。

第四十条

采取询价方式采购的，应当遵循下列程序：

（一）成立询价小组。询价小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。询价小组应当对采购项目的价格构成和评定成交的标准等事项作出规定。

（二）确定被询价的供应商名单。询价小组根据采购需求，从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商，并向其发出询价通知书让其报价。

（三）询价。询价小组要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格。

（四）确定成交供应商。采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商。

【读懂法条】

本条规定了询价采购方式的采购程序。

询价采购方式必须按照成立询价小组—确定被询价供应商名单—询价—确定成交供应商的程序执行。《政府采购法实施条例》第三十六条规定：“询价通知书应当根据采购需求确定政府采购合同条款。在询价过程中，询价小组不得改变询价通知书所确定的政府采购合同条款。”该条例第三十七条规定：“政府采购法第三十八条第五项、第四十条第四项所称质量和服务相等，是指供应商提供的产品质量和服务均能满足采购文件规定的实质性要求。”《政府采购非招标采购方式管理办法》第四十四条至第五十条对竞争性谈判的程序和要求进行了细化完善，实践中按照该办法的具体规定执行。

【典型案例】

（2016）苏行申1481号行政裁定书：江苏省高级人民法院认为，案涉采购项目采用询价，并非竞争性谈判，原审第三人某市政府采购中心以某护神公司违反《政府采购非招标采购方式管理办法》（以下简称《办法》）第三十条关于竞争性谈判中未实质性响应谈判文件的响应文件按无效处理，属适用法律错误，某市财政局认定某市政府采购中心法律适用错误，于法有据。该《办法》第二十一条规定，除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或者采购代理机构不得以任何理由重新组织评审。某市财政局认为某市政府采购中心以因有供应商质疑某护神公司投标产品不符合询价公告的要求为由而重新组织评审的行为不属上述规定重新评审的情形，由此认定某市政府采购中心重新组织评审违法，符合上述规定。某市财政局根据案涉采购文件具有明显倾向性或者歧视性的问题以及某市政府采购中心重新组织评审属于采购过程违法，采购合同尚未签订的事实，依据《政府采购供应商投诉处理办法》作出责令某市公安局、某市政府采购中心TZCGX201523询价采购项目修改采购文件后，重新开展采购活动的处理决定正确。

（2016）桂0403行初4号行政判决书：广西壮族自治区梧州市万秀区人民法院认为，本案政府采购项目属采取询价方式采购，采购代理机构某特公司在其公开的《询价采购文件》所附《采购需求一览表》中有明确写明苗木采购的售后服务、交货期、付款方式、报价须知等内容，并提供了报价文件的参考样板，以及格式填写提示。由于原告等两家供应商提供的报价文件的售后服务承诺书中没有对“付款方式”作出响应，不能满足采购文件规定的实质性要求，故两被告认定原告的报价文件中的售后服务承诺书未对询价文件中售后服务及要求的“付款方式”作出响应，不能通过符合性鉴定进入下一步评审，于法并无不当，且符合《中华人民共和国政府采购法》第四十条“采取询价方式采购的，应当遵循下列程序：……（四）确定成交供应商。采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商”，以及《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十七条“政府采购法第三十八条第五项、第四十条第四项所称质量和服务相等，是指供应商提供的产品质量和服务均能满足采购文件规定的实质性要求”的规定，本案被告某县财政局作出的处理决定和被告某市财政局作出的行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以确认。

第四十一条

采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。

【读懂法条】

本条规定了政府采购项目履约验收制度。

履约验收是对供应商履行合同情况的检查和审核，可以检验供应商的履约能力和信誉，保证采购质量。《政府采购法实施条例》第四十五条进一步规定：“采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。”《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）从采购人应当依法组织履约验收工作、完整细化编制验收方案、完善验收方式、严格按照采购合同开展履约验收、严格落实履约验收责任等五方面作出具体规定。采购人应当按照该指导意见的规定组织对供应商履约进行验收，加强政府采购结果管理。

【典型案例】

（2021）京01民终9926号民事判决书：对于争议焦点“某信公司主张的货款是否已满足付款条件”，人民法院认为，其一，依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十五条：“采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况”等有关规定，某天公司虽辩称其未与某市门头沟区旅游发展委员会约定由某诚公司组织验收，但依据上述行政法规的规定并结合证人证言等证据，显示某诚公司作为招标代理机构对案涉项目进行验收等行为符合国家法律、行政法规的规定，亦与事实相符。据此，由某诚公司出具的验收通知书应属合法有效。其二，对于某天公司有关郝某强无权代表其验收并签字等相关辩称，本院认为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”等相关规定，本案中，基于郝某强的任职情况，其签署相关文件时应属有权代表某天公司作出意思表示，在某天公司未提交证据证明郝某强与其他主体存在恶意串通的情形下，郝某强与某天公司内部的约定不得对抗善意第三人，故郝某强在服务验收清单上的签字行为合法有效，效力及于某天公司。结合现有书面证据和当事人陈述以及证人证言等内容，本院认为案涉项目已经于2020年4月30日整体验收完毕。其三，对于某天公司辩称其未针对案涉合同项下货物与某信公司进行“小验收”等辩称，本院认为，结合上述，案涉项目已经整体验收合格，某天公司以此作为案涉合同未达到付款条件的事由缺乏事实与法律依据，本院不予采信。最后，依据庭审中查明事实，显示某天公司于2019年8月14日已收到业主货款1630600元，又于2020年5月25日收到货款611475元。结合上述有关项目已经验收的认定和定制开发合同相关约定，某信公司主张的货款已满足合同约定的付款条件。

（2020）桂0405民初1170号民事判决书：广西壮族自治区梧州市长洲区人民法院认为，双方根据被告的发标要求，以及原告提供竞标报价表签订了《广西壮族自治区政府采购合同》，合同明确约定了货物的具体名称、型号、规格及质量要求，故原告应当按照合同提供符合约定型号、规格及质量要求的货物。再有，《中华人民共和国政府采购法》第四十一条规定，“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收”。被告对原告提供的货物进行了三次验收，其间原告也更换了部分货物。对于被告提供的验收情况一览表，除不锈钢的厚度外，原告对被告记载的验收情况并无异议。本院根据表里记载的第三次验收的情况，以及其他证据对原告是否提供了符合合同约定的货物进行综合认定，第一，根据该表记载，原告提供的A02燃气大锅炉、A03燃气单头矮汤炉、A1024盘电热蒸饭柜、A12绞肉切肉两用机，其标签均为自行打印后贴上去，证明原告提供的产品标识并不符合《中华人民共和国产品质量法》第二十七条的规定。第二，根据该表记载，原告提供的A09高温消毒柜、A1024盘电热蒸饭柜、A12绞肉切肉两用机、A42开水器、A61电饭锅、A79卧式冰箱存在规格或型号与合同约定不相符的情形。第三，原告提供的A78空调，型号与约定不符。虽然合同约定的空调型号已经停产，原告提供性能更优的其他型号予以代替，但原告在中标后，其他公司对原告竞标提供的空调型号已经停产的事实提出质疑，被告当时答复称成交供应商能否按要求供货，属于签订合同履约阶段，并驳回该质疑，故在履约阶段被告不同意原告以其他空调型号予以代替，合情合理。第四，原告提供的A01双层工作台、A04双层工作台、A05水池、A06水池、A07双水池、A14四层货架、A16不锈钢餐车，被告抽检部分送至某市产品质量检验所进行检验。虽然某市产品质量检验所对送检样品检验结论为不作判定，但合同约定上述不锈钢产品的厚度为1.0mm或1.2mm，而某市产品质量检验所抽检的产品均未达到合同约定的厚度。虽然原告对此存在质疑，但未提供证据证明上述不锈钢产品的厚度均达到合同约定的厚度，故本院采信某市产品质量检验所对送检样品的检验结果。综上，本院认定原告提供的上述货物并不符合合同约定的型号、规格及质量要求。故被告主张采购项目未验收合格，有理有据，本院予以采纳。

第四十二条

采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。

采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。

采购活动记录至少应当包括下列内容：

（一）采购项目类别、名称；

（二）采购项目预算、资金构成和合同价格；

（三）采购方式，采用公开招标以外的采购方式的，应当载明原因；

（四）邀请和选择供应商的条件及原因；

（五）评标标准及确定中标人的原因；

（六）废标的原因；

（七）采用招标以外采购方式的相应记载。

【读懂法条】

本条规定了采购文件的保存要求及采购文件的构成。

采购文件是反映采购活动过程及各项决策的记录。保存采购文件的主体是指采购人和采购代理机构（包括集中采购机构和社会中介机构）。在采购过程中，应当形成采购文件却因客观原因没有形成的，应当如实记录。保存采购文件的期限至少为十五年，规模大、价值高、性能复杂的采购项目，采购文件保存的时间应当更长一些。

什么是采购活动记录？

采购活动记录是指采购人或者采购代理机构在采购活动结束后撰写的采购活动情况报告。采购人和采购代理机构应当安排或指定专人负责采购文件的收集和保存，保证采购文件的完整性、安全性和保密性。根据《政府采购法实施条例》第四十六条规定，采购文件可以用电子档案方式保存。

【典型案例】

（2020）冀06民终585号民事判决书：人民法院认为，根据合同法（现为《民法典》）中委托合同的有关规定，受托人处理委托事物取得的财产，应当转交委托人，本案河北某达招标代理有限公司作为委托合同的受托人，虽签收了投标人的投标文件，但投标文件系其作为代理机构处理委托事物时代委托人取得的，理应转交委托人。且根据《中华人民共和国政府采购法》的相关规定，采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁，采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年，采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评标报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。采购人、采购代理机构违反法律规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件的，由政府采购监督管理部门处以二万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。故就本案而言，采购人某县交通运输局、采购代理机构河北某达招标代理有限公司对包括投标文件在内的政府采购项目的采购文件，均负有妥善保存的法律义务，不得隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件，否则要承担相应的法律责任，而某县交通运输局现并未持有三家投标候选人的投标文件，妥善保存的法律义务将无从履行，与政府采购法的规定相悖。就某平县交通运输局的本诉，按照合同法（现为《民法典》）的相关规定，合同双方应当遵循诚实信用原则，理应按照合同约定全面履行自己的义务，包括根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等附随义务，本案被告河北某达招标代理有限公司虽履行了委托合同的主要义务，但并未履行移交投标文件的附随义务，故对某县交通运输局要求被告向原告移交三家投标候选人的投标文件的主张，本院予以支持。对被告河北某达招标代理有限公司认为该招标工作已经于2019年1月底完成，且招标代理协议未约定，法律也未规定被告有交付资料的义务，被告并未违约的辩解意见本院不予采纳。

第五章 政府采购合同

第四十三条

政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。

采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。

【读懂法条】

本条规定了政府采购合同的法律适用。

政府采购本身是一种市场交易行为，因此政府采购合同是民事合同，应当适用民法典关于合同的规定（《合同法》已经废止，其内容已纳入《民法典》）。但是，由于政府采购资金属于财政性资金，采购的目的是公共事务，政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、防止腐败等功能，因此，政府采购合同又不完全等同于一般的民事合同。据此，本法在明确适用民法典的前提下，对政府采购合同订立、效力、变更、终止等有关特殊问题作出了必要的规定。采购人可以依法委托集中采购机构和其他采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同，但采购代理机构必须以采购人名义签订合同，并且应当出具授权委托书，作为合同附件。

【典型案例】

（2019）黔民终200号民事判决书：贵州省高级人民法院认为，政府采购合同关系本质上即属于民事合同，政府采购法已经明确政府采购合同要适用合同法（现为《民法典》）处理，故应按合同法及相关民事法律规范认定本案合同效力。从政府采购法关于采购人、采购机构及供应商的违法责任相关规定看，政府采购合同订立前及订立后存在其他问题，不必然导致已订立的采购合同本身无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条（现参见《民法典》第一百四十三条）规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”从现有证据看，不足以证明双方签订的采购合同内容存在合同法规定的合同无效情形，故一审认定本案政府采购合同有效并无不当。本案政府采购合同合法有效，对双方具有法律约束力。合同生效后履行期间产生的履行问题，不影响生效合同的法律效力。鉴于本案合同项目的验收报告存在一定问题，故一审法院并未完全采信，而是结合全案证据综合认定本案事实，对验收报告中关于合同外增加的补植苗木款额已经依法否决，不予支持；对于按照合同约定种植的苗木，因此前于2011年已经上诉人出具《验收单》确认，上诉人并未提供证据推翻该验收单确认事实，故一审法院据此判决上诉人给付相应合同价款并无不当。

（2018）湘行申63号行政裁定书：湖南省高级人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第四十三条第一款规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”本案中，《2017—2018年度某市本级行政事业单位定点印刷协议供货》项目的采购，系为了满足政府日常工作运转所进行的采购，其直接目的不是实现公共利益或者行政管理目标，行为本身也不具有行使公权力的属性。因此，被诉政府采购招标行为系民事行为而不属于行政行为，应依照前述规定适用《中华人民共和国合同法》（现为《民法典》）调整，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，申请人某宇印刷厂的起诉依法应予驳回。

第四十四条

政府采购合同应当采用书面形式。

【读懂法条】

本条规定了政府采购合同的形式。

《民法典》第四百六十九条规定：“当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式。书面形式是合同书、信件、电报、电传、传真等可以有形地表现所载内容的形式。以电子数据交换、电子邮件等方式能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为书面形式。”本条对政府采购合同的形式作出了特别规定，即政府采购合同应当采用书面形式，一般应采用合同书的形式订立。

【典型案例】

（2021）晋08民终980号民事判决书：山西省运城市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法，政府采购合同应当采用书面形式。《中华人民共和国招标投标法》规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。本案中，某文旅局认可河南某赢公司为其宣传的事实，但某文旅局为行政单位，其经费来源为财政拨款，对外进行宣传必须经政府采购招标程序，2017年8月10日河南某赢公司与某文旅局通过政府采购招标程序签订了《广告发布合同》，约定2017年8月8日至2018年8月7日期间发布宣传广告事项，该合同双方已经履行完毕，现河南某赢公司主张合同期外于2017年2月20日至2017年8月8日及2018年8月8日至2019年2月底的广告宣传费用，因未经过招标程序，双方无书面协议，故不符合《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国招标投标法》的相关规定，且双方对合同期外的广告期限及广告价格没有约定，原审法院以其提交的证据不足以支持其事实主张，驳回其诉讼请求，并无不当。

（2021）晋05民终804号民事判决书：人民法院认为，原告某辅区域规划公司中标了被告某市自然资源局的矿山企业越界越层排查实测项目，根据法律规定，双方应当签订书面的政府采购合同，因种种原因导致双方一直未签订书面合同。但被告的工作人员证实，为不影响工作进度，在未订立书面合同的情况下，同意原告先行对矿山企业进行测量，之后再补签合同。原告按照被告的要求对案涉的38个矿山企业进行了测量并制作了排查实测报告。因此，原、被告虽未订立书面合同，但双方具有订立合同的合意，且原告已经履行了主要义务，原、被告之间的合同成立。《中华人民共和国合同法》第三百五十六条第二款（现为《民法典》第八百七十八条第二款）规定，技术服务合同是指当事人一方以技术知识为另一方解决特定技术问题所订立的合同。本案中，原告为被告提供矿山企业越界越层排查实测服务，双方形成技术服务合同关系。

第四十五条

国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。

【读懂法条】

本条规定了财政部门应当规定政府采购合同的必备条款。

《政府采购法实施条例》第四十七条进一步规定：“国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购合同标准文本。”因此，签订政府采购合同应当采用政府部门出台的标准文本，体现必须具备的条款。当前，各省（自治区、直辖市）出台了本地区适用的政府采购合同范本。

第四十六条

采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。

中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。

【读懂法条】

本条规定了签订政府采购合同的具体期限及中标、成交通知书的法律效力。

无论是代理采购还是自行采购，政府采购合同都要在中标、成交通知书发出后的30日内签订。中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商都具有法律约束力。中标、成交供应商一旦依法确定，采购人就不能改变中标、成交结果，只能按照中标、成交结果，与中标、成交供应商签订政府采购合同，否则，就要承担相应的法律责任。而且，签订政府采购合同，只是采购人和供应商对采购结果的书面确认，有关事项在采购文件中都已具体确定，因此，采购人与中标、成交供应商必须按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。采购人和中标、成交供应商任何一方拒绝订立合同或改变采购结果的，应承担相应法律责任。《政府采购法实施条例》第四十九条进一步规定：“中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的，采购人可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供应商，也可以重新开展政府采购活动。”

【典型案例】

（2019）粤民申3727号民事裁定书：广东省高级人民法院认为，本案为因人民政府采购引致的买卖合同纠纷。根据《中华人民共和国政府采购法》第四十六条第一款“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”及第五十条第一款“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同”的规定，本案招标公告对采购标的、交付时间、技术参数等均有明确要求，某奇正公司作为投标单位，在参与投标前已经知悉相关事宜，应当对中标后履行合同有审慎评估，且公安局开发区分局与某奇正公司均无权违反采购文件变更合同履行的内容。招标公告明确交货期限为自签订合同后20个日历天内完成项目供货、合格通过验收并交付采购人使用。某奇正公司盖章确认某市政府采购项目合同书文本后邮寄给公安局开发区分局，公安局开发区分局于2017年12月26日盖章确认并回寄某奇正公司，某奇正公司于2017年12月27日收到双方盖章。因此，本案应认定2017年12月27日为合同签订日，某奇正公司应自2017年12月28日起算的20个日历天内完成交货。本案的合同备案和鉴证均为政府采购的管理措施，并不影响某奇正公司按招标公告和合同约定履行合同义务。现某奇正公司以合同未生效、可以交付部分标的为由主张不用承担违约责任，明显与招标公告及合同约定不符。

（2020）桂行申416号行政裁定书：广西壮族自治区高级人民法院认为，某亮公司出具的《竞标函》《竞标保证金缴纳证明》《竞标报价表》等竞标材料，《法人授权委托书》《成交放弃函》，某侨公司出具的收款收据等证据证明，一审第三人梁某以某亮公司代理人的身份参与某市园林局的肥料、农药采购项目竞标活动，某亮公司在中标后，又放弃成交资格。某市财政局受案后，进行了调查、核实，认定某亮公司无正当理由拒签合同、放弃成交资格，违反了《中华人民共和国政府采购法》第四十六条第二款“中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任”的规定。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十二条第一款第二项规定：“供应商有下列情形之一的，依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任：……（二）中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同；……”《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……”某市财政局履行了告知等义务，向某亮公司发函取证，充分保障了某亮公司的陈述、申辩等权利，依据调查的事实，作出20号处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚亦在法定幅度内，程序合法。

第四十七条

政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。

【读懂法条】

本条规定了政府采购合同的备案程序。

政府采购合同是依法开展政府采购项目的采购活动获得结果的书面记录，是各级政府财政部门和其他有关部门对政府采购活动实施监督的重要依据，也是各级财政部门审核拨付政府采购资金的重要依据。为了加强财政部门和其他有关部门对政府采购活动的监督，有利于财政部门及时调度和审核拨付政府资金，本法规定了政府采购合同应当自合同签订之日起七个工作日内向财政部门和其他有关部门备案。采购人在签订政府采购合同以后，要按照预算隶属关系，将合同副本报同级财政部门备案，同时，有些合同副本还要报同级对政府采购负有行政监督职责的建设、水利、交通、铁路、民航、信息产业等政府其他有关部门备案。

政府采购合同的公告流程是什么？

根据《政府采购法实施条例》第五十条规定，采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

第四十八条

经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。

政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任。

【读懂法条】

本条规定了政府采购合同的分包以及责任承担。

中标、成交供应商与采购人签订政府采购合同后，应当接受合同的约束，按照合同的约定全面履行自己的义务。但是，中标、成交供应商在履行政府采购合同中，可以经采购人同意将其不一定具备优势的部分工作依法采取分包方式交给第三人完成，使合同得到更加有效的履行。同时，在政府采购合同分包履行后，中标、成交供应商对于分包项目不能推卸责任，分包供应商对分包项目也要承担相应责任。但是，中标、成交供应商不得将全部采购项目或者采购项目中的主体或关键性项目转让给其他供应商。

第四十九条

政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。

【读懂法条】

本条规定了政府采购合同履行中的追加采购制度。

追加采购中补充合同签订有哪些注意事项？

政府采购合同履行过程中，采购人要追加采购与原合同标的相同的货物、工程或者服务，如果重新按照采购程序进行采购，可能会与实际工作要求不相适应，也会增加采购成本，降低采购效率，因此，有必要允许签订补充合同。补充合同的标的必须与原合同标的相同，除了数量和金额改变以外，不得改变原合同的其他条款。如果合同已经履行完毕，采购人就不能再与供应商签订补充合同。而且采购人需要追加与原合同标的相同的货物、工程或者服务，可能是一次性的，也可能多次需要，无论签订多少次补充合同，所有补充合同的累计采购金额，不得超过原合同采购金额的百分之十。签订的补充合同，也必须按照本法的规定采用书面形式并履行合同备案手续。

【典型案例】

（2020）川民再423号民事判决书：四川省高级人民法院认为，关于某县住建局与某丰公司签订的《补充合同》的效力问题应认定如下。《补充合同》增加工程量金额为479万余元，增加工程量为超过原合同价款的30%。虽然增加工程量的原因双方认可系因设计失误所致，但《补充合同》约定的工程价款超过原合同价款的10%，违反了《中华人民共和国政府采购法》第四十九条“政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同金额的百分之十”之规定。本案系通过公开招投标方式进行采购，招投标行为及后续合同签订、履行行为均既应遵守招投标法的规范，亦应遵守政府采购法的相关规定。因此，《补充合同》内容违反法律的强制性规范，应属无效合同。

（2018）新民申1747号民事裁定书：新疆维吾尔自治区高级人民法院认为，本案双方签订的《建设工程施工合同》价款200万元，之后又签订了补充协议，合同补充部分价款为362693.75元。依照上述规定，双方签订的消防工程合同外增加项目的价款已超过百分之十的上限规定，未进行招投标程序。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条（现 《民法典》第一百四十三条）：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”故本案建设工程施工合同有效，补充协议因超过原建设工程施工合同金额的百分之十而导致部分无效。

第五十条

政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。

政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。

【读懂法条】

本条规定了政府采购合同的变更、中止或者终止规则。

签订政府采购合同的依据是经过法定采购方式和采购程序确定的中标、成交结果，这个结果具有法律效力，因此即使采购人与中标、成交供应商双方协商一致，也不得变更、中止或者终止合同。但是，由于采购人或者供应商的原因，或者其他原因，可能会导致损害国家利益和社会公共利益情况的发生，此时政府采购合同不能继续履行，必须根据不同情况予以变更、中止或者终止。如果上述情况是由于采购人或者供应商的原因造成的，因合同变更、中止或者终止而给对方造成损失的，应当承担相应的赔偿责任；双方都有过错的，就分别承担相应的责任。

【典型案例】

（2019）川民申7116号民事裁定书：四川省高级人民法院认为，本案中，某训练中心和某职业学校签订《联合办学协议》就完成训练中心承担的某县下岗失业人员、失地农民培训任务共同出资、共同管理。但是，2015年3月1日《中华人民共和国政府采购法实施条例》施行后，下岗失业人员、失地农民培训等就业服务被四川省人民政府纳入集中采购目录，必须通过招投标程序实施。虽然2018年四川省人民政府集中采购目录中取消了就业服务项目，但同时也确定了10万元以上的服务项目实行分散采购，必须按照政府采购法规定的采购方式、采购程序进行，即训练中心不能直接下达培训任务给职业学校。且根据一审、二审查明的事实，从2015年开始双方签订的《联合办学协议》已没有实际履行。因此，二审法院认定《中华人民共和国采购法实施条例》实施后双方当事人签订的《联合办学协议》合同目的已不能实现。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，一、二审法院判决解除某训练中心与某职业学校签订的《联合办学协议》，适用法律正确。

（2019）云26民终83号民事判决书：云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院认为，某益公司与某州政府办签订《某州政府采购和出让中心（政府采购）货物类合同书》（以下简称合同），系双方在平等自愿的基础上达成的协议，系双方真实意思表示，且不违反法律、法规禁止性规定，应属合法有效合同，中标标的物及双方签订合同中均载明为某想牌闪彩印王9150彩色速印机一台，生产厂家为某想（中国）科学工业有限公司，地址为珠海市某国际贸易中心29层。而双方签订的《产品采购补充协议》（以下简称补充协议），因协议内容变更了合同标的物，即将中标的某想牌闪彩印王9150型号机器更换为新机型某想一体化9630型号机器，且经相关部门检测，该变更后的产品某想一体化9630型号机器系进口产品，非本国货物。《中华人民共和国政府采购法》第十条“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”，第四十九条“政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十”，第五十条“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任”。本案双方签订的补充协议因擅自变更合同标的物，且采购了非国产货物，违反了法律禁止性规定，应属无效合同。

（2020）黔01民终9441号民事判决书：贵州省贵阳市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第六条“政府采购应当严格按照批准的预算执行”、第四十九条“政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十”、第五十条“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任”之规定，政府采购合同与一般的买卖合同有所区别，政府采购合同的履行中双方当事人不得擅自变更合同，采购人可追加的合同标的金额不得超过原合同金额的百分之十。广东某泰家具实业有限公司在招投标的过程中明知其参与的是政府采购，应尽到合理的审慎注意义务以及在履行的过程中不能随意对合同进行变更。同理，某省机关事务管理局在合同的履行过程中也不能随意变更合同约定的相应事项。本案中，现某省机关事务管理局与广东某泰家具实业有限公司均认可对采购的家具有所调整，数量、品名等没有争议，有争议的是家具的价格及总金额。广东某泰家具实业有限公司主张应按照有监理单位签章确认的《贵州省政府办公厅保卫用房家具采购项目增加及减除汇总表》确定家具的价格及总金额，但该表中监理单位负责人刘某签署的为“工程量已核”，其出庭证明当时签字确认的也是工程量而不是货物的价格，且该表没有业主单位某省人民政府办公厅公产管理处（即贵州省机关事务管理局）签字或盖章，广东某泰家具实业有限公司又没有提交其他的证据能证明货物价格调整取得了某省机关事务管理局的同意，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条第一款“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外”之规定，广东某泰家具实业有限公司主张货款总金额为2193800元的证据不足。某省机关事务管理局主张应对价格进行调整以及要求对家具进行价格评估，但其并未提交证据证明当时这类家具的市场价格，且案涉家具已经使用多年，评估的现实条件已基本不具备，且广东某泰家具实业有限公司不同意进行评估并认为贵州省机关事务管理局在二审提交鉴定不符合法律的规定，故本院对贵州省机关事务管理局要求评估的申请不予准许。综上，双方对家具的价格及货款的总金额的变更未达成一致意见，根据《中华人民共和国合同法》第七十八条（现《民法典》第五百四十四条）“当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更”之规定，本院认为应按照原合同的总金额予以支付货款。根据贵州某诚招标有限公司《中标通知书》中“中标总金额：2135160.00元”及某省人民政府办公厅公产管理处与广东某泰家具实业有限公司签订的《家具采购合同》第二条“合同总价：合同总金额为人民币大写贰佰壹拾叁万伍仟壹佰陆拾元整，小写2135160.00元。该合同总金额已包括加价材料、制造、包装、运输、安装、调试、验收合格交付使用之前及保修期内保修服务与备用物件等所有其他有关各项的含税费用”，合同总金额为2135160元。

第六章 质疑与投诉

第五十一条

供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。

【读懂法条】

本条规定了政府采购活动事项的询问制度。所有供应商都可以不受约束地向采购人提出询问。

作出答复的时限以及方式要求是什么？

根据《政府采购法实施条例》第五十二条规定，采购人或者采购代理机构应当在3个工作日内对供应商依法提出的询问作出答复。当然答复的内容不得涉及商业秘密。供应商对政府采购活动事项提出询问以及采购人作出答复的方式，法律没有规定，实际操作中，既可以采取书面方式，也可以采取口头方式。

【典型案例】

（2020）辽02行终252号行政判决书：辽宁省大连市中级人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第五十一条规定，“供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。”第五十二条规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条规定，“政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；…”《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十条第一款规定，“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。”根据上述规定可知，在政府采购招投标活动中，供应商若认为招标文件存在设置了不合理条件等问题，可以通过向采购人或者采购代理机构提出询问，或者自收到招标文件之日或招标文件公告期限届满之日起七个工作日内向采购人或者采购代理机构提出质疑等方式解决。

（2020）冀0903行初139号行政裁定书：河北省沧州市运河区人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第五十一条规定：“供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。”第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十三条规定：“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”第五十八条规定：“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”按照上述法律规定，供应商对政府采购行为不服的，应当按照先询问或质疑、后投诉、最后提起行政复议或行政诉讼的程序进行。本案中，原告直接向本院提起行政诉讼不符合上述法律规定的程序，本院应予驳回。

第五十二条

供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

【读懂法条】

本条规定了供应商提出质疑的范围、条件、时限和形式。

供应商提出质疑的范围，只包括采购文件、采购过程以及中标、成交结果等三个方面的事项。质疑的条件是供应商必须有认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的事实和理由。质疑的时限是供应商知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内。

“供应商应知其权益受到损害之日”如何理解？

《政府采购法实施条例》第五十三条解释该条中的“供应商应知其权益受到损害之日”是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。另外，潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。一旦逾期，采购人可以不接受质疑。

提出质疑的形式要求是什么？

质疑的形式必须采用书面形式。采购人不得拒绝答复供应商依法提出的质疑。《政府采购法实施条例》第五十四条还规定，询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果的，采购人应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止履行合同。

提出质疑应当提交的证明材料有哪些？

《政府采购法实施条例》第五十五条规定，供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。《政府采购质疑和投诉办法》第十二条规定，供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容：（一）供应商的姓名或者名称、地址、邮编、联系人及联系电话；（二）质疑项目的名称、编号；（三）具体、明确的质疑事项和与质疑事项相关的请求；（四）事实依据；（五）必要的法律依据；（六）提出质疑的日期。供应商为自然人的，应当由本人签字；供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。

【典型案例】

（2016）苏行终1662号行政判决书：江苏省高级人民法院认为，《政府采购法》第五十二条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。《政府采购法实施条例》第五十三条规定，政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，属于对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日。《政府采购供应商投诉处理办法》第十条第二项规定，投诉人提起投诉前已依法进行质疑是投诉人提起投诉应当符合的条件之一。本案中，某电子商务公司的第1、2项投诉，属于对《招标文件》的投诉。其于2015年6月23日购买了《招标文件》，应当于此日起的七个工作日内提出质疑，但某电子商务公司在2015年7月13日才对该两项事项提出质疑，不符合法定条件。《处理决定》认为该两项事项未在法定期限内对招标文件提出质疑，不符合投诉的条件，符合上述法律规范规定。

（2020）川行申824号行政裁定书：四川省高级人民法院认为，本案争议的焦点是某县财政局对某典公司的投诉处理行为是否合法。根据《中华人民共和国政府采购法》第四十二条第二款规定，采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条的规定，政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日。据此可以看出，政府采购文件是指包括招标文件在内的各种文件和资料，对可以质疑的采购文件提出的质疑应当是针对其内容及采购文件本身。供应商认为采购文件使自己的权益受到损害的，应在收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日起七个工作日内提出质疑。另，对采购过程提出质疑的，也应在各采购程序环节结束之日起七个工作日内提出质疑。本案中，某典公司系针对招标文件中的“评标办法”和“投标人须知”中的内容而提出的质疑，只是其中部分质疑事项，系针对招标文件本身的售价提出。本案某典公司应在其2019年2月1日购买招标文件之日起的七个工作日内提出质疑，但某典公司在2019年3月5日才对该三项事项提出质疑，已超过法定的质疑期限。故，某县人民政府认为本案某典公司提出质疑超过法定期限，并依法作出《政府采购供应商投诉及股本发送通知书》，并无不当。

第五十三条

采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。

【读懂法条】

本条规定了采购人对供应商质疑进行答复的时限、形式、内容要求。

质疑的处理与答复程序是什么？

采购人收到供应商提出的书面质疑后，应当及时研究答复。对于质疑的处理与答复程序，《政府采购质疑和投诉办法》作出了具体规定。即供应商对评审过程、中标或者成交结果提出质疑的，采购人、采购代理机构可以组织原评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组或者竞争性磋商小组协助答复质疑。

质疑答复应包含的内容是什么？

质疑答复应当包括下列内容：（一）质疑供应商的姓名或者名称；（二）收到质疑函的日期、质疑项目名称及编号；（三）质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据；（四）告知质疑供应商依法投诉的权利；（五）质疑答复人名称；（六）答复质疑的日期。质疑答复的内容不得涉及商业秘密。

质疑不成立或是成立但影响或者可能影响中标、成交结果的处理方式是什么？

采购人、采购代理机构认为供应商质疑不成立，或者成立但未对中标、成交结果构成影响的，继续开展采购活动；认为供应商质疑成立且影响或者可能影响中标、成交结果的，按照下列情况处理：（一）对采购文件提出的质疑，依法通过澄清或者修改可以继续开展采购活动的，澄清或者修改采购文件后继续开展采购活动；否则应当修改采购文件后重新开展采购活动。（二）对采购过程、中标或者成交结果提出的质疑，合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当依法另行确定中标、成交供应商；否则应当重新开展采购活动。质疑答复导致中标、成交结果改变的，采购人或者采购代理机构应当将有关情况书面报告本级财政部门。《政府采购法实施条例》第五十四条还规定：“询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果的，采购人应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止履行合同。”

【典型案例】

（2014）粤高法行终字第210号行政判决书：广东省高级人民法院认为，《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》（2010年3月实施）第三十五条规定：“采购人或者其委托的采购代理机构应当将政府采购文件在指定的政府采购信息发布媒体上公示五个工作日。供应商可以自行下载政府采购文件。供应商认为政府采购文件的内容损害其权益的，可以在公示期间或者自期满之日起七个工作日内向采购人或者其委托的采购代理机构提出质疑；采购人或者其委托的采购代理机构认为质疑理由成立的，应当修改政府采购文件，重新组织政府采购活动。”上述规定明确了采购文件公示的日期及供应商认为采购文件的内容损害其权益提出质疑的期限。本案中，某义公司于2012年12月6日发布招标公告并公示招标采购文件，公示期至2012年12月12日共五个工作日，某迎公司于2012年12月25日对招标文件的内容提出质疑，已超过质疑有效期，某义公司对其质疑不予答复有法律依据。某省财政厅对于某迎公司投诉某义公司未对其该次质疑作出回复的投诉事项不予支持并无不当。

（2020）川行申573号行政裁定书：四川省高级人民法院认为，四川某方建设咨询有限公司于2018年5月31日在四川政府采购网发布“某区总体规划采购项目竞争性磋商采购公告”。某塔公司于2018年6月6日以采购文件违法致其合法权益受到损害向某区管理委员会提出质疑。四川某方建设咨询有限公司受某区管理委员会委托，于2018年6月11日作出《关于质疑不予受理的通知书》，认定某塔公司于规定的报名期间未至现场报名并依法获取采购文件，故某塔公司未正式参与该项目采购活动，不是该项目采购活动法定意义上的供应商，也不属于依法获取采购文件的潜在供应商。某塔公司就此向区财政局投诉，区财政局经调查作出被诉处理决定，认为某塔公司未依法获取磋商文件，其就磋商文件内容提起质疑，不符合法律规定，决定驳回其投诉。根据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条“提出质疑的供应商……应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出”和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第七条“采用公告方式邀请供应商的，采购人、采购代理机构应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布竞争性磋商公告。竞争性磋商公告应当包括以下主要内容：……（五）获取磋商文件的时间、地点、方式及磋商文件售价”的规定，案涉采购公告中明确载明获取磋商文件发售方式为有偿获取，获取地点为四川某方建设咨询有限公司。某塔公司获取磋商文件的方式系通过网站自行下载，而没有按照采购公告示明的方式、地点获取磋商文件，不符合属于参与所质疑项目采购活动的供应商或者潜在供应商的条件。因此，区财政局认定某塔公司并未依法获取其可质疑的磋商文件，对磋商文件提起的质疑不符合法律规定，作出的案涉投诉处理决定，并无不当。

第五十四条

采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当依照本法第五十一条、第五十三条的规定就采购人委托授权范围内的事项作出答复。

【读懂法条】

本条规定了采购代理机构应当答复供应商提出的询问和质疑。

无论是集中采购机构还是其他采购代理机构，都是根据其与采购人签订的委托代理协议，在采购人委托的范围内办理政府采购事宜。作为采购人的代理机构，往往直接面向供应商，全面了解掌握代理的采购事项的具体细节。在这种情况下，供应商就可以直接向采购代理机构提出询问和质疑。采购代理机构对供应商提出的询问和质疑，必须就采购人委托授权范围内的事项以自己的名义作出答复，这样有利于及时答复，保障政府采购效率。至于采购人委托授权范围以外的事项，仍然应当由采购人负责答复。

【典型案例】

（2014）粤高法行终字第210号行政判决书：广东省高级人民法院认为，某迎公司曾两次向某义公司提出质疑，第一次向某义公司邮寄的《书面异议书》中，对招标文件中的口服药自动配药机技术参数第1、3、5、17、19、22、32项内容提出质疑，要求某义公司立即停止招标活动并给予书面解释，某义公司认为该质疑已过质疑有效期未予答复，而仅对第二次质疑进行了书面答复。某迎公司向被告投诉时已针对招标文件的技术参数进行过质疑，因此，某迎公司向被告进行投诉符合上述规章规定的投诉条件，被告作出的政府采购投诉处理决定对于招标文件设置的技术参数进行审查亦无不妥。

第五十五条

质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。

【读懂法条】

本条规定了质疑供应商投诉的条件和时限。

当采购人、采购代理机构对供应商提出的质疑作出的答复不能令质疑供应商信服，或者采购人、采购代理机构没有在规定的期限内答复质疑供应商，使供应商的权益没有得到保障时，质疑供应商就可以向同级财政部门提出投诉。

提起投诉的具体要求是什么？

根据《政府采购法实施条例》第五十五条规定，供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。《政府采购质疑和投诉办法》规定了供应商提起投诉的具体要求。一是投诉人投诉时，应当提交投诉书和必要的证明材料，并按照被投诉采购人、采购代理机构（以下简称被投诉人）和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本。

投诉书应当包含的内容有哪些？

投诉书应当包括下列内容：（一）投诉人和被投诉人的姓名或者名称、通信地址、邮编、联系人及联系电话；（二）质疑和质疑答复情况说明及相关证明材料；（三）具体、明确的投诉事项和与投诉事项相关的投诉请求；（四）事实依据；（五）法律依据；（六）提起投诉的日期。投诉人为自然人的，应当由本人签字；投诉人为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。二是投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑；（二）投诉书内容符合本办法的规定；（三）在投诉有效期限内提起投诉；（四）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；（五）财政部规定的其他条件。三是供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。另外，如果供应商超过答复期满后十五个工作日提出投诉，其投诉应视为无效，不应受理。

【典型案例】

（2020）最高法行申13033号行政裁定书：最高人民法院认为，再审申请人投诉认为某南理工大学在未知中标结果的情况下进行装修施工，涉嫌与某圣公司恶意串通。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条规定：“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。”《政府采购质疑和投诉办法》第二十条规定：“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。”经查，再审申请人的上述投诉事项在其之前的两次质疑及相关质疑答复中均未涉及，152号处理决定认定该项投诉属无效投诉事项并予以驳回，于法有据。

（2017）桂行申461号行政裁定书：广西壮族自治区高级人民法院认为，某龙公司于2016年1月8日发布竞争性磋商公告并开始发售竞争性磋商文件，至2016年1月15日17时30分截止。某力公司在该竞争性磋商文件公示期间或者自期满之日起七个工作日内，没有向某龙公司或者某安乡卫生院提出质疑，某力公司对竞争性磋商文件已超过提出质疑的期限。《中华人民共和国政府采购法》第五十五条虽然规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内做出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。但是，《政府采购供应商投诉处理办法》第十条规定，投诉人提起投诉应当符合下列条件：……（二）提起投诉前已依法进行质疑；……。本案中，某力公司依法就相关事项先行提出质疑是其向某县财政局提起投诉的前置程序，因某力公司在投诉书中事实和理由所列举的1—7点并未在质疑中提出，其直接在投诉中提起上述事项不符合前述规定。本案审查的对象应当是某县财政局作出涉案投诉处理决定行为的合法性，故原审判决依据现有证据，认为某县财政局在作出投诉处理决定前，对磋商小组的产生、评审过程及评审结果进行了认真审查，某力公司投诉事项缺乏事实和法律依据，进而认定某县财政局驳回某力公司的投诉事实清楚、程序合法，并无不当。

（2015）苏行终字第00031号行政判决书：江苏省高级人民法院认为，一、关于省财政厅对某硕公司就涉案政府采购投诉进行处理的职责范围问题。财政部《加强政府采购投诉工作通知》第三条第三款规定，财政部门经审查，供应商投诉事项与质疑事项不一致的，超出质疑事项的投诉事项应当认定为无效投诉事项。即财政部门对政府采购供应商投诉的审查不应超出供应商在质疑阶段所提出的质疑事项范畴。本案中，某硕公司在向省政府采购中心就JSZC-G2014-019采购项目的招标文件、中标结果提出质疑时，并未提出除评委工作单位之外与评委相关的问题，亦未提出评标委员会的组成、选用、组长及标书返还等问题，故省财政厅在作出的《投诉处理决定书》中，对某硕公司在本案审理期间提出的超过该公司针对JSZC-G2014-019采购项目质疑范围的事项未进行处理并无不当。某硕公司就未质疑事项可依其他法定途径另行寻求救济。二、关于省财政厅作出的《投诉处理决定书》是否合法的问题。……本案中，某硕公司参加了JSZC-G2013-196采购项目的投标，该采购项目因投标人不足三家而废标，结果已于2013年11月21日对外公告，且公告中明确各有关当事人的质疑期限为该公告发布之日起七个工作日内，因某硕公司在当时即应知道该公告情况，故针对某硕公司于2014年3月就该采购项目提起的投诉，省财政厅认为已超过法律规定的投诉期限，并无不当。而缘某公司于2014年3月10日就JSZC-G2014-019采购项目招标文件向省政府采购中心提出质疑，应省政府采购中心2014年3月17日的要求，某硕公司于当日对该质疑书的格式等内容进行了补正，省政府采购中心随后于2014年3月20日针对某硕公司就招标文件提起的质疑向该公司作出了答复，而某硕公司于2014年4月14日方就招标文件问题向省财政厅提起投诉，已超过法律规定的投诉期限。据此，省财政厅依据《政府采购投诉处理办法》第十七条规定，驳回某硕公司的投诉，结果并无不当。

第五十六条

政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。

【读懂法条】

本条规定了财政部门处理投诉事项的时限和形式。

《政府采购法实施条例》第五十六条进一步规定：“财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。对财政部门依法进行的调查取证，投诉人和与投诉事项有关的当事人应当如实反映情况，并提供相关材料。”

对投诉的详细处理程序是什么？

《政府采购质疑和投诉办法》第四章对投诉的处理程序作出更为细致的规定。一是财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查作出受理或不予受理投诉的决定。二是财政部门处理投诉事项原则上采用书面审查的方式。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证，还可以根据法律、法规规定或者职责权限，委托相关单位或者第三方开展调查取证、检验、检测、鉴定。

财政部门应当驳回投诉的情形有哪些？

财政部门应当自收到投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定。有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件；（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立；（三）投诉人捏造事实或者提供虚假材料；（四）投诉人以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。投诉人对采购文件、采购过程或者采购结果、废标行为提起的投诉事项，财政部门认定成立的，按照《政府采购质疑和投诉办法》第二十九、第三十一条、第三十二条区分不同情形作出相应处理。财政部门作出处理决定，应当制作投诉处理决定书，送达投诉人和与投诉事项有关的当事人，并及时将投诉处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。

对此，《政府采购法实施条例》第五十七条也有补充规定，即：“投诉人捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，财政部门应当予以驳回。财政部门受理投诉后，投诉人书面申请撤回投诉的，财政部门应当终止投诉处理程序。”

【典型案例】

（2017）粤行申578号行政裁定书：广东省高级人民法院认为，某宝园林公司于2016年3月28日向某区财政局提出投诉，经某区财政局要求补正材料后，于2016年4月5日重新向某区财政局提交投诉材料，某区财政局于2016年4月11日向某宝园林公司作出《政府采购投诉受理通知书》。某区财政局2016年5月19日作出被诉某财采决〔2016〕2号《政府采购投诉处理决定书》，已超出上述规定的30个工作日的处理期限。原审判决认为某区财政局因重新审查投诉材料而逾期2个工作日作出处理决定的程序性瑕疵不影响实体处理的正确性，并无不当。

（2018）苏行申1437号行政裁定书：江苏省高级人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条第一款规定，财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。针对某洋公司的有效投诉，某区财政局于2017年1月19日组织某洋公司、某区政府采购中心、采购人某市铜山区机关后勤保障中心、中标供应商广东某明遮阳科技有限公司进行质证，听取各方意见，充分保障某洋公司的质证权利。后从江苏省采购专家库中随机抽取五位专家针对某洋公司的有效投诉对中标样品进行了审议，经专家评议，涉案中标产品符合招标文件要求。某区财政局综合调查取证、专家论证及当面质证调查的结果，认为某洋公司的投诉事项缺乏事实依据，依据《政府采购供应商投诉处理办法》（已失效）第十七条第二项的规定，驳回某洋公司的投诉并无明显不当。

（2015）高行终字第4487号行政判决书：北京市高级人民法院认为，本案中，现代某尔向财政部的投诉涉及四个事项，其中第四个投诉事项表述为“中标人在其他投标中相同产品的价格比本投标报价低”。因此，现代某尔的投诉事项内容包含了“中标人”的相关事宜。因本案所涉及的被投诉项目的中标人为某元医疗，其作为采购活动的供应商之一，即属“与投诉事项有关的供应商”。财政部针对现代某尔的投诉进行处理，应依据《政府采购供应商投诉处理办法》（已失效）的前述规定，在受理投诉后3个工作日内向某元医疗发送投诉书副本，某元医疗亦应在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。由于财政部在投诉处理行政程序中，未通知某元医疗参加行政程序，导致某元医疗无法进行举证、陈述及申辩。在此情况下，财政部径行作出处理决定，认定采购活动违法，同时，财政部亦未向某元医疗送达被诉处理决定，故一审法院认定财政部对某元医疗的程序权利已经造成侵害，构成行政程序违法，是正确的。

（2017）粤行申1063号行政裁定书：广东省高级人民法院认为，本案的焦点问题是申请人是否具备投诉涉案政府采购活动的条件，其投诉是否为无效投诉。《政府采购供应商投诉处理办法》第十条第一项规定，投诉人提起投诉应当符合投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商的条件。《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》第二条规定，财政部门经审查，有投诉人不是参加投诉项目政府采购活动的当事人的，应当认定为无效投诉，不予受理，并及时书面告知投诉人不予受理的理由。上述规定明确了供应商投诉的前提条件是其参与了所投诉政府采购活动，反之为无效投诉。本案中，申请人并没有购买涉案政府采购项目的《招标文件》和履行该文件中规定的报名登记、注册等手续，亦未能提供其他证据证明其参与了涉案政府采购活动。据此，某市财政局对其投诉经审查后作出涉案《政府采购投诉不予受理告知书》，某省财政厅复议予以维持，并无不当。原审法院判决驳回申请人的诉讼请求，并无不妥。

（2017）京行终2805号行政判决书：北京市高级人民法院认为，本案的争议焦点，是某杰公司的行为是否符合“以非法手段取得证明材料进行投诉”的情形，以及将某杰公司列入不良行为记录名单并禁止其1年内参加政府采购活动是否存在明显不当。对此，本院从以下四个方面来进行分析：（一）涉案录音材料属于证明材料且某杰公司不属于合法知情人范围。……《政府采购法实施条例》第四十条第一款规定，政府采购评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审文件、评审情况和评审中获悉的商业秘密。2017年发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令18号）第五十八条第一款规定，招标采购单位应当采取必要措施，保证评标在严格保密的情况下进行。这里的“遵守评审工作纪律”和“保证评标在严格保密的情况下进行”，不仅是针对政府采购评审专家和招标采购单位的要求，也是为所有政府采购评审活动参与人所确立的义务。本案中，某杰公司作为投标供应商，未参与评审过程，不应当知悉采购项目的评审情况。涉案录音资料展现的是项目评审现场情况，对某杰公司而言，属于“严格保密”、“不得泄露”的范围，即某杰公司不属于涉案录音资料的知情人范围。……（二）某杰公司对涉案录音材料来源的合法性应当承担说明和证明责任。……对于本案而言，涉案录音材料依法属于需要严格保密的范围，某杰公司并非合法知情人，财政部门在调查某杰公司是否存在非法手段获取证明材料的时候，行政程序举证责任分配更具有一定的特殊性。……财政部在行政程序中依法保障了某杰公司陈述、申辩和提交证据的权利，先后两次向某杰公司发送《调查取证通知书》，要求某杰公司就其获取涉案录音材料的渠道和方式进行说明并提供相应证据。某杰公司答复认为涉案证明材料系知情匿名人士通过匿名邮件的方式提供给其已离职的员工，具体情况需要财政部进行调查核实。某杰公司的该答复并不足以让人信服其系以合法手段获取涉案录音资料，且在行政程序中亦未向财政部提供可以进一步调查取证的有效线索。因此，财政部据此认定某杰公司以非法手段获取涉案录音资料并无不当。……（三）某杰公司投诉事项成立与财政部对其违规投诉行为进行规制属于不同性质的法律关系。……当事人以非法手段获取证明材料并进行投诉，不论投诉事项最终成立与否，都是违背诚实信用的行为，也是对政府采购公平公正秩序的一种破坏，这也是法律对此加以规制的最直接原因。《政府采购法实施条例》第五十七条第一款规定，投诉人捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，财政部门应当予以驳回。之所以要禁止以非法手段取得证明材料进行投诉，是因为如果允许以非法手段获得的材料作为投诉的证据，尽管可能对财政部门查清案件事实有所助益，却是以破坏法律秩序和社会诚信以及侵害其他主体合法权益为代价的。而且，对于投诉人以非法手段取得证明材料进行恶意投诉的情形，在法律后果上绝不仅仅在于投诉被驳回，投诉人还需要接受法律的制裁，这既是义务与责任相匹配的必然要求，也是维护政府采购法律秩序的需要，更是塑造社会诚实信用所必需。对此，《政府采购法实施条例》第七十三条专门设置了相对应的法律责任，该条规定：供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。由此可见，投诉人以非法手段取得证明材料进行投诉的，不论投诉事项成立与否，既要依法驳回其投诉，还要依法制裁其恶意投诉行为，两者性质并不相同，不可混淆。也就是说，财政部门对以非法手段取得证明材料进行投诉的行为进行规制，与投诉事项本身成立与否没有直接关系。本案中，某杰公司以非法手段获取涉案录音资料进行投诉，财政部门在对该投诉予以驳回的基础上，经过调查认定涉案采购项目中标结果的产生存在违法行为并决定责令重新开展采购活动，又基于他人举报对某杰公司恶意投诉的行为进行调查和处罚，二者并不矛盾，亦无不当。……（四）被诉处罚决定对某杰公司的处罚并不存在明显不当的地方。……本案中，某杰公司不属于涉案录音材料的合法知情人范围，且某杰公司对其持有该材料并据此进行投诉不能进行合理说明，财政部认定其构成以非法手段取得证明材料进行投诉并将其列入不良行为记录名单，符合法律规定，并无不当。当然，某杰公司的投诉虽然被依法驳回，其恶意投诉行为本身也应当受到法律的否定性评价，但其在一定程度上毕竟为涉案政府采购项目的后续监管提供了线索，财政部也正是以某杰公司投诉为基础开展调查并作出了责令重新开展采购活动的决定，有效维护了政府采购法律秩序，因此，财政部对某杰公司进行行政处罚有必要考虑该因素。对此财政部陈述认为，正是鉴于上述情况，才在《政府采购法实施条例》第七十三条规定的“禁止其1至3年内参加政府采购活动”范围内，酌定禁止某杰公司1年内参加政府采购活动，并据此作出被诉处罚决定。综合考虑某杰公司违法行为的性质、情节以及社会危害程度，以及财政部作出裁量的考量因素，可以看出被诉处罚决定将某杰公司列入不良行为记录名单，并禁止其1年内参加政府采购活动，并不存在明显不当的情形，因此，对财政部作出被诉处罚决定中的合理裁量，本院依法应予支持。对于某杰公司认为自己存在立功行为并提出应当免予处罚的主张，本院不予支持。

第五十七条

政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日。

【读懂法条】

本条规定了投诉处理期间采购活动的暂停制度。

《政府采购质疑和投诉办法》第二十八条进一步作出具体规定。一是财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人和采购代理机构暂停采购活动。二是暂停采购活动时间最长不得超过30日。该时间应当连续计算，包括节假日。三是采购人和采购代理机构收到暂停采购活动通知后应当立即中止采购活动，在法定的暂停期限结束前或者财政部门发出恢复采购活动通知前，不得进行该项采购活动。

【典型案例】

（2020）湘0581行初65号行政判决书：湖南省武冈市人民法院认为，本案的争议焦点是被告作出处理决定是否合法。首先，被告在处理原告投诉期间未暂停采购活动是否违反程序。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十七条规定，“政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日”，本案中，被告在开标日期前已经对原告的投诉处理完毕，并送达了投诉处理决定书，因此，被告根据具体情况未暂停采购活动并没有损害原告的投标权益，被告作出处理决定程序符合法律规定。

第五十八条

投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

【读懂法条】

本条规定了供应商不服投诉处理决定的救济手段。

政府采购监督管理部门对投诉人的投诉事项作出的处理决定，是一项具体行政行为，法律并没有规定这种具体行政行为可以成为最终裁决。因此，投诉人对投诉处理决定不服，或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，投诉人可以依法先行申请行政复议。对行政复议决定不服的，再依法向人民法院提起行政诉讼，也可以不经过复议程序而直接向人民法院提起行政诉讼，具体按照《行政复议法》《行政诉讼法》的规定办理。

【典型案例】

（2017）鲁行终1672号行政裁定书：山东省高级人民法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责”和第五十八条“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼”之规定，对政府采购行为进行监督管理的部门主要为各级人民政府财政部门和其他有关部门，投诉人对政府财政部门或其他有关部门逾期未作处理的行为不服可依法选择申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。本案中，上诉人直接以某市政府为被告，认为其构成行政不作为，不符合法律规定，被上诉人某市政府并非本案适格被告，因此，上诉人认为被上诉人某市政府有管辖权等理由不成立。原审法院裁定驳回起诉的理由虽有瑕疵，但处理结果并无不当。另，上诉人与案外人某省科学技术协会关于某省科技馆新馆项目规划及建筑设计方案设计费的问题，属于平等主体之间的民事纠纷，应当通过民事诉讼的渠道申请救济。

（2020）川行申430号行政裁定书：四川省高级人民法院认为，某典公司以邮件方式向某州财政局政府采购科邮寄复议申请书，于2018年8月6日由某州财政局政府采购科签收，应视为某州财政局收到该复议申请书。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”及第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”的规定，认定复议期间的法定起始时间是受理时间，某州财政局自受理该复议申请后的法定时间内，作出《行政复议决定书》，符合法律法规的规定。原审在认定收到行政复议申请书的时间上存在瑕疵，但不影响裁判结果。

（2018）湘行申63号行政裁定书：湖南省高级人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第四十三条第一款规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”本案中，《2017—2018年度怀化市本级行政事业单位定点印刷协议供货》项目的采购，系为了满足政府日常工作运转所进行的采购，其直接目的不是实现公共利益或者行政管理目标，行为本身也不具有行使公权力的属性。因此，被诉政府采购招标行为系民事行为而不属于行政行为，应依照前述规定适用《中华人民共和国合同法》（现《民法典》）调整，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，申请人怀化市某宇印刷厂的起诉依法应予驳回。……申请人如果认为被诉政府采购招标行为使自己的权益受到损害，可以依照《中华人民共和国政府采购法》第五十二条、第五十四条、第五十五条、第五十八条的规定提出质疑、投诉；对政府监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

第七章 监督检查

第五十九条

政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。

监督检查的主要内容是：

（一）有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；

（二）采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；

（三）政府采购人员的职业素质和专业技能。

【读懂法条】

本条规定了政府采购监督管理部门监督检查的职责和主要内容。

政府采购监督管理部门应对所有政府采购当事人进行监督检查，并不是只能对集中采购机构进行监督检查，对其他政府采购当事人也有加强监督检查的职责。政府采购监督管理部门应对政府采购活动进行全方位的监督检查，在实施监督检查中，主要应当关注本条规定的三方面内容，同时还要对政府采购活动中的其他情况进行监督检查。

第六十条

政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。

采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。

【读懂法条】

本条规定了集中采购机构的设置要求以及采购代理机构与行政机关的关系界定。

如果政府采购监督管理部门直接设置集中采购机构，直接参与政府采购项目的采购活动，集监督者和操作者于一身，既当“裁判员”，又当“运动员”，难以形成有效的监督机制。因此，集中采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。除了政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构以外，其他任何政府部门也不能设立集中采购机构（不包括部门为本系统集中采购而经政府批准设立的采购机构）。采购代理机构的业务要相对独立，要在规定的范围内开展采购活动，并接受政府采购监督管理部门的考核和检查。

第六十一条

集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。

【读懂法条】

本条规定了集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。

最核心的问题就是在集中采购机构内部形成一种相互制衡的约束机制。集中采购机构必须明确、合理地制定政府采购活动的决策和执行程序，并使决策和执行两套程序相互监督、相互制约，决策程序中不能包含执行程序，更不能以执行程序代替决策程序。根据“不相容职务分离”的内控原则，集中采购机构应该按照管理环节和流程设置内部机构、业务岗位，以体现相互制约关系，如经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员必须相互分离，经办采购的人员不能负责采购合同的审核和验收，负责采购合同审核、验收的人员不能经办采购，体现相互监督、相互制约的原则。

第六十二条

集中采购机构的采购人员应当具有相关职业素质和专业技能，符合政府采购监督管理部门规定的专业岗位任职要求。

集中采购机构对其工作人员应当加强教育和培训；对采购人员的专业水平、工作实绩和职业道德状况定期进行考核。采购人员经考核不合格的，不得继续任职。

【读懂法条】

本条规定了集中采购机构采购人员的任职要求以及培训与考核。

政府采购工作是一项政策性强、涉及面广、专业水平要求高的工作，要求采购人员不仅要熟悉政府采购的法律法规和政策，具有较高的职业道德，还应当掌握多学科知识和多方面的技能。集中采购机构要加强对采购人员的教育、培训和考核，培养精通政策、法律、业务的高素质的采购人员队伍。

第六十三条

政府采购项目的采购标准应当公开。

采用本法规定的采购方式的，采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布。

【读懂法条】

本条规定了政府采购项目采购标准和采购结果应当公开。

“采购标准”如何理解？

《政府采购法实施条例》第五十九条解释“政府采购法第六十三条所称政府采购项目的采购标准，是指项目采购所依据的经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准等”。

公开的具体内容包含哪些？

公开透明是政府采购的基本原则。根据本法的规定，除涉及商业秘密的以外，政府采购的所有信息，都应当及时向社会公开发布，包括政府采购项目的采购标准以及采购结果。采购标准通过政策文件或技术、服务标准的形式体现，比如国家机关事务管理局制定的《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》，即向社会公开。采购人或采购代理机构在编制相应需求文件时，对国家有强制执行标准的必须严格执行，对指导性或推荐使用标准应按采购目的及经费预算情况确定合理的需求标准。采购人在整个采购活动完成后，也应当将中标结果、成交结果向全社会公布，具体办法按照《政府采购信息发布管理办法》的相关规定执行。

第六十四条

采购人必须按照本法规定的采购方式和采购程序进行采购。

任何单位和个人不得违反本法规定，要求采购人或者采购工作人员向其指定的供应商进行采购。

【读懂法条】

本条规定了采购人必须按照法定方式和程序采购，并禁止任何单位和个人干预和要求采购人指定供应商。

采购人在确定采购方式时，应当严格遵守法律规定，不能采用法律规定之外的任何采购方式；依法应当采用公开招标方式采购的，不得擅自采用其他方式采购。采购人还必须严格按照法律规定的程序进行采购，这些程序性规定一般都属于法律强制性规定，不得违反。任何单位和个人也不得利用职权非法干预政府采购活动，要求采购人或者采购工作人员向其指定的供应商进行采购。

第六十五条

政府采购监督管理部门应当对政府采购项目的采购活动进行检查，政府采购当事人应当如实反映情况，提供有关材料。

【读懂法条】

本条规定了政府采购监督管理部门应当对政府采购项目采购活动进行检查。

依法对政府采购活动实施监督检查是政府采购监督管理部门的法定职责。在实施检查过程中，政府采购监督管理部门可以向参与该项目采购活动的采购人、采购代理机构、供应商等所有当事人了解情况，听取意见，核查问题，并可以要求当事人提供有关材料。政府采购监督管理部门检查政府采购项目的采购活动，应当依法进行，检查人员一般不应少于两人。政府采购当事人在接受政府采购监督管理部门的检查时，应当如实反映情况，提供有关材料。如果拒绝接受检查或隐瞒真实情况及材料，将受到相应的法律制裁。

第六十六条

政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果。

【读懂法条】

本条规定了政府采购监督管理部门考核集中采购机构的采购事项并公布考核结果。

考核的具体事项包括哪些？

政府采购监督管理部门对集中采购机构进行考核，不能局限于个别事项，必须对其各个方面实行综合考核。根据《政府采购法实施条例》第六十条规定，除了本条规定的考核事项外，财政部门对集中采购机构的考核事项还包括：（一）政府采购政策的执行情况；（二）采购文件编制水平；（三）采购方式和采购程序的执行情况；（四）询问、质疑答复情况；（五）内部监督管理制度建设及执行情况；（六）省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。财政部门应当制定考核计划，定期对集中采购机构进行考核，考核结果有重要情况的，应当向本级人民政府报告。

2003年11月17日，财政部、监察部印发了《集中采购机构监督考核管理办法》对考核内容、考核要求、考核方法、考核结果和责任等作出具体规定，各地方政府也有相关规定。

第六十七条

依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。

【读懂法条】

本条规定了政府有关部门在监督政府采购活动中的职责。

对政府采购活动，财政部门实行综合性监督，其他相关部门进行专业性监督。如对纳入政府采购范围并实行招标方式采购的工程项目采购活动的监督，根据工程类别不同，分别由住建、水利、交通、铁路、民航、信息产业等行政主管部门负责。

第六十八条

审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。

【读懂法条】

本条规定了审计机关对政府采购进行审计监督的职责。

根据《审计法》的规定，国家实行审计监督制度。坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。本法规定的政府采购属于财政性资金支出活动，应当接受审计监督。被审计单位和个人应当依法接受审计监督，任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员。

第六十九条

监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。

【读懂法条】

本条规定了监察机关对参与政府采购活动的人员实施监察的职责。

根据《监察法》的规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。参与政府采购活动的有关公职人员属于监察对象。各级监察委员会应当依据《监察法》的规定对参与政府采购活动、纳入监察对象的公职人员和有关人员进行监察，保障政府采购活动的廉洁和高效。

第七十条

任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。

【读懂法条】

本条规定了任何单位和个人都拥有对政府采购活动中的违法行为实行监督的权利。

对政府采购活动中的违法行为依法进行控告和检举，是任何单位和个人的法定权利。控告和检举的对象，包括政府采购当事人、政府采购监督管理部门和政府其他有关部门在政府采购活动中的任何违法行为。在处理控告和检举事项时，有关部门、机关应当依法进行调查、核实，及时进行处理，并将处理结果告知控告人和检举人；对不属于本部门、本机关管辖的事项，应当及时转送有管辖权的部门和机关负责处理。

第八章 法律责任

第七十一条

采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：

（一）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；

（二）擅自提高采购标准的；

（三）以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；

（四）在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；

（五）中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的；

（六）拒绝有关部门依法实施监督检查的。

【读懂法条】

本条规定了采购人、采购代理机构一般违法行为所应承担的法律责任。

责令限期改正是对违法行为采取的一种补救性行政措施，要求当事人在规定时间内停止违法行为，并予以纠正。警告是行政机关对违反行政管理秩序的行为给予的申诫性质的行政处罚，处罚的力度相对较轻。罚款是行政机关对违反行政管理秩序的行为给予的财产性质的行政处罚。《政府采购法实施条例》第六十六条第一款明确规定：“政府采购法第七十一条规定的罚款，数额为10万元以下。”

本条规定的“处分”指什么？

本条规定的处分是指行政处分，包括对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处分，由其行政主管部门或者有关机关根据情节轻重，作出警告、记过、记大过、降级、降职或者开除的处理决定，并要给予通报。

处分适用的具体情形有哪些？

对于采购人、采购代理机构法律责任，《政府采购法实施条例》第六十七条补充规定：“采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：（一）未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府采购实施计划报本级人民政府财政部门备案；（二）将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标；（三）未按照规定在评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商；（四）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；（五）政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额超过原合同采购金额10%；（六）擅自变更、中止或者终止政府采购合同；（七）未按照规定公告政府采购合同；（八）未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政部门和有关部门备案。”第六十八条还规定：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：（一）未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购；（二）未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息；（三）未按照规定执行政府采购政策；（四）违反本条例第十五条的规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失；（五）未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家；（六）非法干预采购评审活动；（七）采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应；（八）对供应商的询问、质疑逾期未作处理；（九）通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果；（十）未按照规定组织对供应商履约情况进行验收。”

第七十二条

采购人、采购代理机构及其工作人员有下列情形之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，处以罚款，有违法所得的，并处没收违法所得，属于国家机关工作人员的，依法给予行政处分：

（一）与供应商或者采购代理机构恶意串通的；

（二）在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的；

（三）在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情况的；

（四）开标前泄露标底的。

【读懂法条】

本条规定了采购人、采购代理机构严重违法行为所应承担的法律责任。

《政府采购法实施条例》第六十六条第二款补充规定：“政府采购法第七十二条规定的罚款，数额为5万元以上25万元以下。”没收违法所得是行政机关对违反行政管理秩序的行为给予的财产性质的行政处罚。采购人、采购代理机构及其工作人员实施了本条规定的违法行为，除了依法处以罚款以外，对有违法所得的，应当同时没收其违法所得。采购人、采购代理机构及其工作人员从事上述违法行为，构成犯罪的，应当依法追究串通投标罪、受贿罪等刑事责任。

第七十三条

有前两条违法行为之一影响中标、成交结果或者可能影响中标、成交结果的，按下列情况分别处理：

（一）未确定中标、成交供应商的，终止采购活动；

（二）中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的，撤销合同，从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商；

（三）采购合同已经履行的，给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。

【读懂法条】

本条规定了采购人、采购代理机构的违法行为影响中标、成交结果的处理办法。

采购人、采购代理机构在政府采购活动中发生的违法行为，确实对中标、成交结果产生影响，或者有足够的证据证明违法行为对中标、成交结果可能产生影响时，按照本条的规定分别不同情况进行处理。《政府采购法实施条例》第七十一条进一步明确规定：“有政府采购法第七十一条、第七十二条规定的违法行为之一，影响或者可能影响中标、成交结果的，依照下列规定处理：（一）未确定中标或者成交供应商的，终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动。（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，中标或者成交结果无效，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动。（三）政府采购合同已签订但尚未履行的，撤销合同，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动。（四）政府采购合同已经履行，给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。政府采购当事人有其他违反政府采购法或者本条例规定的行为，经改正后仍然影响或者可能影响中标、成交结果或者依法被认定为中标、成交无效的，依照前款规定处理。”

【典型案例】

（2019）豫05行终155号行政判决书：河南省安阳市中级人民法院认为，适用《中华人民共和国政府采购法》第七十三条规定的条件是采购人、采购代理机构存在《中华人民共和国政府采购法》第七十一条和第七十二条规定的违法情形。而本案中，某泽公司向某市财政局投诉的请求是认为专家在评分过程中有倾向性，要求在业绩打分这一项中给予某泽公司满分8分。某市财政局根据某泽公司的投诉进行了调查，并作出了处理决定。某泽公司既未向某市财政局投诉采购人、采购代理机构存在《中华人民共和国政府采购法》第七十一条和七十二条规定的情形，某市财政局也没有调查认定采购人、采购代理机构存在上述违法情形，因此某泽公司认为应当适用《中华人民共和国政府采购法》第七十三条规定进行处理的上诉理由没有事实根据，其上诉请求本院不予支持。

（2020）青8601行初55号行政判决书：西宁铁路运输法院认为，《公开招标文件》既要求供应商的《营业执照》经营范围包含第二类医疗器械资质，又要求供应商的《医疗器械经营许可证》《第二类医疗器械经营备案凭证》，设置的资质条件事实上对供应商医疗经营资质是第二类还是第三类不明确，是以不合理的条件对供应商实行差别待遇。另根据《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条，“投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理：……（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效，责令重新开展采购活动”。本案中被告某北州财政局对青海某慧医疗器械科技有限公司采购文件提起的投诉事项，经查证属实，结合招标采购复议情况，作出处理决定。在前期的招标中杭州某成气体设备有限公司因未提供《医疗器械经营许可证》及《特种生产许可证》而未通过资格性审查。因招标文件的资质条件规定不明晰，可能限制部分投标人参加竞标，影响投标人公开、公平、公正、透明的竞标，继而可能影响到采购结果。故被告某北州财政局责令重新开展采购活动，具有事实、法律依据，本院予以支持，对原告主张的投诉事项不成立，且不影响采购结果，行政机关作出的决定明显不当，请求撤销处理决定的意见不予采纳。对原告主张的招标代理机构公布的中标分项报价表泄露原告商业秘密，影响再次投标的意见，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第八十条“政府采购当事人违反本办法规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任”的规定，原告认为其合法权益遭到损害的，可以通过民事诉讼得到救济。

第七十四条

采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，不委托集中采购机构实行集中采购的，由政府采购监督管理部门责令改正；拒不改正的，停止按预算向其支付资金，由其上级行政主管部门或者有关机关依法给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分。

【读懂法条】

本条规定了采购人未依法委托集中采购机构代理采购所应承担的法律责任。

根据本法的规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托采购机构代理采购。纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，如果不委托集中采购机构实行集中采购，属于违法行为，应当承担相应的法律责任。

第七十五条

采购人未依法公布政府采购项目的采购标准和采购结果的，责令改正，对直接负责的主管人员依法给予处分。

【读懂法条】

本条规定了采购人未依法公布政府采购项目采购标准和采购结果所应承担的法律责任。

根据本法的规定，政府采购项目的采购标准应当公开。采用本法规定的采购方式的，采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布。采购人未依法公布政府采购项目的采购标准和采购结果，属于违法行为，应当承担相应的法律责任。

第七十六条

采购人、采购代理机构违反本法规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件的，由政府采购监督管理部门处以二万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【读懂法条】

本条规定了采购人、采购代理机构违反规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件所应承担的法律责任。

按照本法的规定，采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。采购人、采购代理机构违反上述规定，隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件，就必须承担相应的法律责任。另外，《政府采购法实施条例》第六十九条规定：“集中采购机构有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，有违法所得的，并处没收违法所得，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：（一）内部监督管理制度不健全，对依法应当分设、分离的岗位、人员未分设、分离；（二）将集中采购项目委托其他采购代理机构采购；（三）从事营利活动。”第七十条还规定：“采购人员与供应商有利害关系而不依法回避的，由财政部门给予警告，并处2000元以上2万元以下的罚款。”

第七十七条

供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；

（二）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；

（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；

（四）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；

（五）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；

（六）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。

供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。

【读懂法条】

本条规定了供应商违法所应承担的法律责任。

《政府采购法实施条例》第七十二条还规定：“供应商有下列情形之一的，依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任：（一）向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员行贿或者提供其他不正当利益；（二）中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同；（三）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；（四）将政府采购合同转包；（五）提供假冒伪劣产品；（六）擅自变更、中止或者终止政府采购合同。供应商有前款第一项规定情形的，中标、成交无效。评审阶段资格发生变化，供应商未依照本条例第二十一条的规定通知采购人和采购代理机构的，处以采购金额5‰的罚款，列入不良行为记录名单，中标、成交无效。”第七十三条还规定：“供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。”第七十四条还规定：“有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。”

【典型案例】

（2018）川行申861号行政裁定书：四川省高级人民法院认为，关于某印文化集团股份有限公司在案涉采购活动中是否冒用他人业绩谋取中标或成交的问题。《竞争性谈判文件》（项目编号NCTP××××）第三章第九项载明：“报价人类似项目业绩一览表下面特别注明——报价人仅限于自己实施的业绩提供有关书面证明材料”。某印文化集团股份有限公司在报价时提交的《技术、服务性响应文件》中业绩的项目为2014年某区文化广播电视和新闻出版局采购中标的《某珍藏书画精品集》，然而，某印文化集团股份有限公司同时提交的《某区印刷定点采购合同》载明：“2014年6月13日与某区文化广播电视和新闻出版局签订合同的是第三人四川某印刷有限公司”，由此可见，某印文化集团股份有限公司提交的业绩并非其所为，而是第三人的业绩，某印文化集团股份有限公司与第三人系两个独立法人，对外分别享有各自的权利和承担各自的义务，第三人的业绩不能等同是某印文化集团股份有限公司的业绩，某印文化集团股份有限公司在案涉采购过程中，用第三人的业绩作为自己的业绩，系冒用他人业绩谋取中标或成交的行为。参照财政部令第74号《政府采购非招标采购方式管理办法》第十三条“供应商应当按照谈判文件、询价通知书的要求编制响应文件，并对其提交的响应文件的真实性、合法性承担法律责任”的规定，某印文化集团股份有限公司应当对自己提交的响应文件中虚假业绩承担相应的法律后果。某印文化集团股份有限公司在案涉政府采购过程中，利用第三人的业绩作为自己的业绩谋取了成交，采购金额为42万元，按照《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第一项的规定，南充市财政局对某印文化集团股份有限公司作出“处以采购金额千分之五的罚款（人民币2100元），列入不良行为记录名单，禁止在两年内参加政府采购活动”的行政处罚，符合法律规定。

（2017）京行终1027号行政判决书：北京市高级人民法院认为，本案的争议焦点之一是某皇公司存在的在投标响应文件中所列项目金额为500万元的涉案填报行为，是否构成《政府采购法》第七十七条第一款第一项中规定的“供应商提供虚假材料谋取中标、成交的”行为。在某皇公司与某医科大学于2013年12月20日签订的《EVC试用协议书》中，虽约定了某皇公司自愿给某医科大学提供大鼠EVC22套、小鼠EVC36套进行试用，且在试用期间产生的所有费用由某皇公司承担，但该协议并未出现项目金额500万元的约定。在78号处罚决定作出前，某皇公司亦未提供其他证据证明其在《相关项目实施业绩一览表》中填写的某医科大学EVC鼠笼项目500万元的项目金额具有相应的事实根据。据此，78号处罚决定、被诉决定书、一审法院判决均认定500万元项目金额的业绩尚未实现，不是真实业绩，从而认定某皇公司的行为构成提供虚假材料谋取中标、成交的行为，上述事实认定和定性并无不当。……本院认为，78号处罚决定适用法律是否错误，是本案的另一争议焦点。《政府采购法》第七十七条第一款第一项规定，供应商提供虚假材料谋取中标、成交的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述法律条款中“处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动”的部分，从法律条文所使用的文字词句的含义而言，并未赋予执法者选择适用处理措施的权限，故应当为并处的关系。财政部在本次行政复议中，因不能确定该部分内容是并处关系还是可选择关系，就此向全国人大常委会法工委致函，在得到该委工作人员称应为并处关系的电话答复后，认为78号处罚决定仅对某皇公司予以罚款系适用法律错误，从而决定撤销78号处罚决定。财政部理解、适用上述法律规定正确，本院予以支持。某皇公司对财政部适用法律所提出的相关质疑，没有法律依据，本院不予支持。

（2019）苏民申4330号民事裁定书：江苏省高级人民法院认为：（一）关于某绘云公司在磋商响应文件中提交的运营协议是否为虚假材料的问题。运营协议是否为虚假材料的审查，不应仅审查其形式是否真实，还应审查协议是否真实有效履行，即协议所涉及的业绩是否真实存在。经审查，该运营协议中所涉金乡县公共自行车建设项目（以下简称金乡县项目）的中标供应商为江苏某浩电子科技有限公司（以下简称某浩公司），但运营协议中某绘云公司的相对方为某安公司，在无证据证明某安公司与某浩公司之间存在转包或分包等关系的情况下，应认定某绘云公司与金乡县项目之间不存在关联性，即某绘云公司并未实际参与金乡县项目。故某绘云公司在磋商响应文件中提交的运营协议反映虚假业绩，应为虚假材料。（二）关于保证金是否应予退还的问题。《政府采购法》第七十七条第一款第一项规定，供应商有提供虚假材料谋取中标、成交的情形的，处以罚款等惩罚措施，该项规定中“谋取”并不以实际中标、成交为前提，亦当然包括企图中标、成交的意愿在内。《政府采购法》与原审判决参照适用的《政府采购非招标采购方式管理办法》在认定提供虚假材料应予以惩罚方面，并无冲突。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三十一条第二款规定“有下列情形之一的，磋商保证金不予退还：……（二）供应商在响应文件中提供虚假材料的……”原审判决据此驳回某绘云公司关于退还保证金280000元及利息的诉讼请求并无不当。

第七十八条

采购代理机构在代理政府采购业务中有违法行为的，按照有关法律规定处以罚款，可以在一至三年内禁止其代理政府采购业务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【读懂法条】

本条规定了采购代理机构违法代理政府采购业务所应承担的法律责任。

采购代理机构，包括集中采购机构和其他采购代理机构。采购代理机构在代理政府采购业务中，必须遵守本法关于采购代理机构的规定，同时还要遵守相关法律规定，采购代理机构在代理政府采购业务中有违法行为的，应当承担相应的法律责任。

第七十九条

政府采购当事人有本法第七十一条、第七十二条、第七十七条违法行为之一，给他人造成损失的，并应依照有关民事法律规定承担民事责任。

【读懂法条】

本条规定了政府采购当事人的违法行为给他人造成损失所应承担的法律责任。

采购人、采购代理机构或供应商在政府采购活动中都是平等的民事主体，在政府采购活动中有违法行为造成他人损失的，应当依照《民法典》的有关规定承担民事责任。

【典型案例】

（2016）鲁0502民初355号民事判决书：东营市东营区人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第七十九条规定，政府采购当事人有本法第七十一条、第七十二条、第七十七条违法行为之一，给他人造成损失的，并应依照有关民事法律规定承担民事责任。本案中，原告某大公司主张两被告存在违法行为，侵犯了原告的合法权益，给原告造成了损失，原告应对两被告的侵权行为、损害事实、侵权行为与损害事实之间的因果关系承担举证责任，原告提交的证据不能证明两被告在政府采购活动中存在违法行为并因此侵害原告的合法权益，从而给原告造成损失的事实，原告应承担举证不能的法律后果，对于原告的诉讼请求，本院不予支持。

第八十条

政府采购监督管理部门的工作人员在实施监督检查中违反本法规定滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【读懂法条】

本条规定了政府采购监督管理部门工作人员在实施监督检查中违法所应承担的法律责任。

本法对政府采购监督管理部门的有关人员的行政处分，应当按照《监察法》的相关规定办理。《政府采购法实施条例》第七十七条进一步规定：“财政部门在履行政府采购监督管理职责中违反政府采购法和本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

第八十一条

政府采购监督管理部门对供应商的投诉逾期未作处理的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

【读懂法条】

本条规定了政府采购监督管理部门对供应商投诉逾期未作处理所应承担的法律责任。

这里所称的逾期未作处理，是指在收到投诉后三十个工作日后，仍未对投诉作出处理。对该行政不作为的行为，依法追究相关责任人员的法律责任。

第八十二条

政府采购监督管理部门对集中采购机构业绩的考核，有虚假陈述，隐瞒真实情况的，或者不作定期考核和公布考核结果的，应当及时纠正，由其上级机关或者监察机关对其负责人进行通报，并对直接负责的人员依法给予行政处分。

集中采购机构在政府采购监督管理部门考核中，虚报业绩，隐瞒真实情况的，处以二万元以上二十万元以下的罚款，并予以通报；情节严重的，取消其代理采购的资格。

【读懂法条】

本条规定了政府采购监督管理部门、集中采购机构在业绩考核中违法所应承担的法律责任。

根据本法规定，政府采购监督管理部门必须依法认真对集中采购机构进行考核，集中采购机构必须依法接受考核，否则，就应当承担相应的法律责任。通报是警告类行政处罚的一种，是指将违法当事人的违法行为及处理结果在一定范围内予以公开，以对当事人及其他相关单位产生警示作用。需要说明的是，《政府采购代理机构资格认定办法》已经废止，政府采购代理机构资格也已经取消。

第八十三条

任何单位或者个人阻挠和限制供应商进入本地区或者本行业政府采购市场的，责令限期改正；拒不改正的，由该单位、个人的上级行政主管部门或者有关机关给予单位责任人或者个人处分。

【读懂法条】

本条规定了阻挠和限制供应商进入本地区或者本行业政府采购市场所应承担的法律责任。

政府采购监督管理部门发现有阻挠和限制供应商进入本地区或者本行业政府采购市场行为的，应当依法责令有关单位和个人限期改正，或者提请有关人民政府、行政主管部门责令其限期改正；对拒不改正的，应当建议该单位、个人的上级行政主管部门或者有关机关给予处分，有关行政主管部门或者有关机关应当将处理结果告各政府采购监督管理部门。

第九章 附则

第八十四条

使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定，但不得损害国家利益和社会公共利益。

【读懂法条】

本条规定了使用国际组织和外国政府贷款进行政府采购的法律适用。

使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，虽然可以适用其规定，但在接受和适用贷款方、资金提供方的具体条件时，均不得损害国家利益和社会公共利益，应符合政府采购法有关规定精神。

第八十五条

对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。

【读懂法条】

本条规定了因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购的法律适用问题。

在发生严重自然灾害和其他不可抗力事件时，比如发生地震、水灾、火灾、战争等，如果仍然按照规定的方式和程序进行采购，就无法满足实际需要。同时，在涉及国家政治、经济、社会等方面安全和秘密的情况下，不宜按照本法规定的方式和程序，进行公开采购。因此，有必要对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购等特殊情况作出不适用本法的例外规定。因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购，与因发生不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购所实施的单一来源采购，有着本质的区别。前者的实施基础是发生了不能预见、不能逆转也无法克服的严重自然灾害和其他不可抗力事件，采购人在采购时不按照本法的规定执行；后者的实施基础是发生了不可预见但还未达到不能逆转也无法克服的紧急情况，采购人在采购时与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。

第八十六条

军事采购法规由中央军事委员会另行制定。

【读懂法条】

本条规定了军事采购法规的制定问题。

各级军事机关使用财政性资金采购军事装备和军用物资，涉及国家的安全和秘密，其采购过程不可完全遵循公开、透明的原则，不可能完全按照本法规定的方式和程序进行采购。因此，本法未将军事采购纳入其调整范围。目前，我国已逐步建立完善的军事采购制度。

第八十七条

本法实施的具体步骤和办法由国务院规定。

【读懂法条】

本条规定了本法实施办法的制定。

本法作为政府采购的基本法律，规定一般比较原则，在实施中需要制定相应的具体办法，比如国务院出台了《中华人民共和国政府采购法实施条例》，对本法的一些条款进行了细化明确，财政部作为主管部门也规定了大量的部门规章和规范性文件，比如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，增强了操作性，确保政府采购法能够落地实施。

第八十八条

本法自2003年1月1日起施行。

【读懂法条】

本条规定了本法的施行日期。

本法于2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，为了学习、宣传和贯彻落实的需要，规定自2003年1月1日起施行。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国保险法〉等五部法律的决定》对本法进行了修正：（一）将第十九条第一款中的“经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的”修改为“集中采购机构以外的”；（二）删去第七十一条第三项；（三）将第七十八条中的“依法取消其进行相关业务的资格”修改为“在一至三年内禁止其代理政府采购业务”。该三处修正内容自2014年8月31日起施行。

【典型案例】

（2019）皖行终522号行政判决书：安徽省高级人民法院认为，《中华人民共和国政府采购法》于2003年1月1日开始实施，该采购法对政府“单一来源采购”有明确限定，案涉垃圾焚烧发电BOT项目招标行为发生在2012年之后，应当遵守政府采购法的规定。山西某石公司、北京某和公司上诉称，案涉招标行为发生在2012年11月至2013年1月期间，《政府采购非招标采购方式管理办法》2014年1月实施，根据法不溯及既往的原则，不能适用《政府采购非招标采购方式管理办法》关于“单一来源采购”的规定，该上诉理由不能成立，本院依法不予支持。

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[1] 本书案例均来源于中国裁判文书网。

[2] 本案再审裁定为（2018）粤民申8465号。

[3] 该规定已废止，代之以《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会第16号）。