第1章 《行政法学体系及学科发展》：行政法的历史沿革

一、行政法概述

行政法是关于行政权的授予、行政权的行使以及对行政权的监督的法律规范，调整的是行政机关与行政管理相对人之间因行政管理活动发生的关系，遵循职权法定、程序法定、公正公开、有效监督等原则，既保障行政机关依法行使职权，又注重保障公民、法人和其他组织的权利。

我国十分重视对行政机关行使权力的规范，依法加强对行政权力行使的监督，确保行政机关依法正确行使权力。我国制定了行政处罚法，确立了处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合等基本原则，规范了行政处罚的设定权，规定了较为完备的行政处罚决定和执行程序，建立了行政处罚听证制度，行政机关在作出对当事人的生产生活可能产生重大影响的行政处罚决定前，赋予当事人要求听证的权利；制定了行政复议法，规定了行政机关内部自我纠正错误的机制，为公民、法人和其他组织合法权益提供救济；制定了行政许可法，规定了行政许可的设定、实施机关和实施程序，规范了行政许可制度，并为减少行政许可，明确了可以设定行政许可的事项，同时规定，在公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织和中介机构能够自律管理、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的情形下，不设行政许可；制定了行政强制法，明确了设定和实施行政强制的原则，规范了行政强制的种类、设定权限、实施主体和实施程序，为保证和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提供了法律依据。

二、行政法发展阶段

我国现有的行政法体系建立主要是在十一届三中全会以后，为了使被破坏的各级国家行政机关尽快恢复运转，使混乱的社会秩序尽快恢复稳定，国家出台了一系列有关国家政权组织建设和社会秩序维护的法律。1982年，这一年，诞生了两部具有重要意义的法律：一是《宪法》；二是《国务院组织法》。这部宪法被称为“八二宪法”是现行宪法的蓝本。“八二宪法”将“公民的基本权利和义务”一章首次置于“国家机构”一章之前，表明了国家权力来源于人民。确立了国家的一切权利属于人民的宪法原则。这一时期，有关行政组织管理方面的一批法律法规相继出台。通过立法形式，首次确认了民主集中制下的行政首长负责制，确立了领导人任期制和限任制，也建立了审计制度，恢复了行政监察制度。

行政权是一把双刃剑，为了保证行政权能恰到好处的保护公民权利和利益，对行政权既要提供法律保障，又要加强监督制约。1989年《行政诉讼法》的通过拉开了我国行政法建设的新篇章，这标志着我国行政法治建设的重心已经实现了从重建行政权向规范、监督行政权的转变。

《行政诉讼法》的出台，公民对于行政机关侵犯其合法权益的行为有了稳定的司法救济渠道。《行政诉讼法》首次确立了“民可以告官”制度。这一法律制度的确立，从“民不告官”的古训中抽身而出，表明我国法治建设开始转向以人为本，使法治建设注入了人文精神。除了确立“民告官”制度，《行政诉讼法》明确规定：行政机关做出的行政行为如果违反法定程序，人民法院可以判决撤销该行为。《行政诉讼法》第一次在立法上将程序违法提到了与实体违法同等重要的位置，有力地推动了我国行政程序立法的发展。在此原则指导下，全国人大常委会相继制定了《国家赔偿法》，国务院也颁布了《行政复议条例》等一批监督行政行为的法律、法规。以行政复议、行政诉讼和国家赔偿制度为载体的，具有我国特色的行政监督和救济制度基本确立。

行政法法治发展，开始重视和加强程序立法。1996年《行政处罚法》的颁布实施，创立了听证制度，标志着我国行政法治建设由对行政权进行事后监督转变为对行政权进行程序控制的阶段。《行政处罚法》于2009年、2017年、2021年进行三次修正，增加了规定通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、限制从业等行政处罚种类，扩宽了行政处罚的种类和途径。

为了规范行政处罚自由裁量权的行使，新修订的《行政处罚法》完善了从轻、减轻处理的情况，增加规定了“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”。

《行政处罚法》出台之后，《行政复议法》（1999年）、《立法法》（2000年）、《行政许可法》（2004）相继出台。2012年《行政强制法》生效实施，规范了行政强制的设定与实施，在一定程度上解决了“乱强制”的问题。以《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三部法律为依托，我国初步建立起了具有中国特色的行政行为法体系。

在依法治国基本方略的指引下，我国特色社会主义法律体系以完善经济法治为龙头，拓展到各个社会关系领域，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定。2011年10月，国务院发布《我国特色社会主义法律体系》白皮书，正式宣告我国特色社会主义法律体系已经形成。

随着行政法的发展，对行政法规范化、体系化的要求，以及出台行政法典和的呼声越来越高。相较于单行法律的创制，法典化的立法逻辑更具系统性、完整性和复杂性。以成文法为主要法律渊源的国家，法典编纂更映射出其立法技术法治化水平，我国行政法也正在朝这个方向努力。

三、行政法律体系

改革开放至今，我国已经出台了大量的行政法律、法规、规章，建立起相对完善的行政法学科体系。我国行政法学的体系主要包括以下四个部分。

（一）行政法的基本理论

主要包括行政法的一些基础知识，例如，行政和行政法的内涵和外延，行政法律关系的主体、客体和内容，行政法的渊源、调整对象、基本原则等。

（二）行政组织法

行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法。从现行有效的《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定来看，行政组织法主要涉及行政机关的设置、性质、隶属关系、职责权限、任职期限、工作原则以及职务设置等内容。

行政组织法应包括以下内容。

1.行政组织的权限。随着现代经济和社会的发展，行政组织的权限呈扩张趋势，其范围不再局限于传统意义的行政性，而不断向立法与司法领域渗透。对行政组织的权限，行政组织法应当界定行政权的范围，明确法无授权不可为的原则。

2.中央与地方的权力分配及相互关系。中央与地方的权力分配及相互关系应以法律形式加以明确，从而排除了中央与地方关系的随意性、无约束力等弊病。

3.行政机构的设置。按照宪法的规定，我国的行政机关是指中央和地方的各级人民政府，行政机构是指行政机关下设的工作部门和办事机构等。关于地方各级人民政府下属行政机构的设置，原则上宜由地方各级人民代表大会根据当地的实际需要来确定，中央只是在整体规模上加以控制。中央行政机构的设置应通过制定各行政机构设置法来加以规范。

4.行政编制管理制度。行政编制一般是指行政机构内部的数量定额、人员结构比例和领导职数。行政编制的管理在行政管理中占有重要地位，其好坏直接影响到行政组织的整体结构及功能的发挥，并对行政效率产生重大影响。

5.公务员管理制度。公务员管理制度，简称为公务员制度，是指国家遵循民主、平等、公平、优化等原则，在科学分类的基础上建立的一整套公务员的考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休退职等制度。公务员法属于行政组织法的范畴，它的主旨在于建立一支优秀、稳定的公务员队伍，以确保行政组织处于最佳的运转状态。

行政组织法是实现依法行政的法律保障，是健全其他具体行政法律制度的基础，是改变行政管理无序化的重要手段，在行政法律体系中具有重要地位。

（三）行政行为法

行政行为法是规范行政主体实施行政管理行为的法律规范总称，包括行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为等。比如，行政许可、行政处罚、行政强制的设定、原则、实施、程序，行政机关的职责、相对人的权利义务，法律责任等。

行政行为法应包括以下内容。

1.行政立法，是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。我国的行政立法，是“行政”性质和“立法”性质的有机结合。它既具有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。

行政立法的“行政”性质主要表现在：（1）行政立法的主体是国家行政机关；（2）行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；（3）行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

行政立法的“立法”性质主要表现在：（1）行政立法是有权行政机关代表国家，以国家名义创制法律规范的活动；（2）行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征；（3）行政立法必须遵循相应的立法程序。

2.行政许可，是指国家行政机关根据相对人的申请，依法以颁发特定证照等方式，准许相对人行使某种权利，获得从事某种活动的资格的一种具体行政行为。许可证是行政许可的基本表现形式。许可证在当今社会生活中的许多领域应用，如，人们在经济、文化活动以及日常生活中常见的经营许可证、土地使用许可证、占道许可证、卫生许可证、捕捞许可证、驾驶执照、护照等。

3.行政处罚，是指行政主体为了处罚违法者，有效实施行政管理，维护社会秩序，依法则行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行为，予以人身、财产、名誉等形式的法律制裁的行政行为。行政处罚的主体是行政主体，实施行政处罚必须依据法定权限。除非法律另有规定的，行政处罚权只能由行政主体行使；而且行政主体在实施行政处罚时，必须严格依据法定权限。

4.行政强制是指行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。行政强制执行是现代法治国家中行政强制的最为基本的类型。此外，行政上的即时强制、行政调查中对相对人施加的各种强制措施，都可以归类于行政强制范畴。

5.行政合同也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商达成一致的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议而是以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在其间行政主体享有行政优益权。行政合同双方当事人因为履行行政合同发生争议，受行政法调整．根据行政法的相关原则，通过行政救济方式解决。我国的行政合同主要有国有土地使用权出让合同、全民所有制工业企业承包合同、公用征收补偿合同、国家科研合同、农村土地承包合同、国家订购合同等。

6.行政征收，是指行政主体根据法律规定，以强制方式无偿取得相对人财产所有权的一种具体行政行为。从我国现行法律、法规的规定来看，行政征收的内容主要有税收征收、建设资金征收、资源费征收、排污费征收、管理费征收、滞纳金征收。以行政征收发生的根据为标准，可以分为以下三大类：因使用权而引起的征收，资源费、建设资金征收属于此类；因行政法上的义务而引起的征收，税收、管理费的征收属于此类；因违反行政法的规定而引起的征收，排污费、滞纳金的征收属于此类。

7.行政裁决，是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的，与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。行政裁决的种类包括如下内容。

（1）权属纠纷的裁决。权属纠纷是指双方的当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议，包括草原、土地、水、滩涂及矿产等自然资源的权属争议，双方当事人可依法向有关行政机关请求确认，并作出裁决；（2）侵权纠纷的裁决。侵权纠纷是由于一方当事人的合法权益受到他方的侵犯而产生的纠纷，例如，对商标权、专利权的侵犯引起的纠纷；（3）损害赔偿纠纷的裁决。损害赔偿纠纷是指一方当事人的权益受到侵害后，要求侵害者予以损害赔偿所引起的纠纷。广泛存在于治安管理、食品卫生、药品管理、环境保护、医疗卫生、产品质量、社会福利等方面。

8.行政程序是指行政机关行使行政权力，作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。行政程序的基本原则包括、程序法定原则、相对方民主参与原则、行政效率原则、程序公证原则。行政程序的基本制度，包括行政听证制度、信息公开制度、行政调查制度、说明理由制度、行政案卷制度、行政回避制度。

9.行政救济，是指国家为排除行政行为对公民、法人和其他组织的合法权益的侵害，而对违法或不当行政行为予以消灭或变更的一种法律补救机制。行政救济行为都具有法律效力，可以变更或者消灭违法或不当的行政行为。

10.行政给付，也称行政物质帮助，是指行政主体在公民年老、疾病或丧失劳动能力等情况下，依法为其提供物质利益或与物质利益有关的权益的具体行政行为。行政给付是凭借国家的力量对特殊困难的人进行帮助，随着社会的不断进步，国家不断富足，这种行为将被更加广泛的适用。目前在我国主要有以下几种形式：（1）抚恤金，抚恤的对象包括残疾军人、因公致残的职工及其他人员，以及革命烈士、牺牲人员的遗属等；（2）最低生活保障费，城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民；（3）社会保险金，是指公民在年老、疾病、失业和出现法定事由时，由国家发给本人用以承担养老、医疗、维持家庭生活等必要支出的费用；（4）自然灾害救济金及救济物资，主要包括生活救济费和救济物资，解决灾民吃、穿、住及医疗等困难，扶持灾民开展生产自救的经费和物资。

11.行政确认，是指行政主体所具有的确认或否定相对方的法律地位或权利义务的单方法律行为。例如，道路交通事故责任认定，医疗事故责任认定，伤残等级的确定，产品质量的确以。行政确认有稳定法律关系，减少各种纠纷，保障社会安定秩序，保护公民、法人或其他组织合法权益的重要作用，因而适用于广泛的范围。

12.行政命令，是指行政主体依法要求相对方进行一定的作为或不作为的意思表示，是行政行为的一种形式。行政命令的内容只涉及相对方的义务，而不涉及相对方的权利。义务内容就性质而言有两种，即作为义务和不作为义务。行政命令行为通过三种形式表现出来，即书面形式、口头形式和动作形式。

（四）行政救济法

“有权利必有救济，有侵害必有保护。”现代行政法治要求对行政主体实施行政行为所造成的侵害必须予以法律上的补救，这就是行政救济。行政救济是指行政相对人认为行政违法或不当的行政行为侵犯了自己的合法权益时，有权请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称。行政救济方面包括行政复议，行政诉讼和行政赔偿等。

行政救济法的组成包括以下四个方面。

1.行政复议法，指行政机关应行政相对人的申请，对其认为侵犯其合法权益的具体行政行为进行受理、审查并做出决定的活动。

2.行政赔偿法，指由于行政主体的行政侵权行为而使行政相对人的合法权益受到损害时，由国家承担赔偿责任的制度。

3.行政诉讼法，指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵害了自己的合法权益，依法向人民法院提起诉讼，请求人民法院审查具体行政行为的合法性并做出裁判的一种活动。

4.行政补偿法，指由于行政主体合法的行政行为造成行政相对人损失而由国家对其进行救济的法律制度。

以案释法：某公司诉某市住房公积金管理中心撤销行政处理案

【法律要点】

住房公积金是单位及其职工必须依法缴存的长期住房储金，其缴存具有强制性和专属性。《住房公积金管理条例》对住房公积金的缴存范围、对象、数额、方式、期限以及提取、使用、管理、监督等方面均作出了明确规定。国家对住房公积金实行强制储蓄、专户存储制度，单位应当按照法定方式和数额及时为职工缴存住房公积金，不得通过协商改变缴存方式或者减免缴存义务。

【案情简介】

第三人顾章泽原为原告鸿兴公司销售员。2016年1月14日，第三人向原告鸿兴公司出具承诺书载明：“经济上与公司两清”。同年1月19日，原告向第三人出具终止、解除劳动合同证明并办理了退工登记。2016年4月，第三人向被告公积金中心提出“住房公积金追偿申请书”，请求被告为第三人向原告追偿“自2011年9月至2016年1月（共计53个月）劳动关系存在期间”的应得住房公积金及滞纳金。被告查明，原告在与第三人劳动关系存续期间，确未替第三人缴纳住房公积金，遂于2016年7月4日作出镇公积金行政处理[2016]第4号行政处理决定书，责令原告为第三人补缴自2011年9月至2016年1月劳动关系存续期间应缴未缴的住房公积金6913元、第三人补缴6913元。

另查明，第三人顾章泽于2016年3月向江苏省某市润州区人民法院起诉本案原告鸿兴公司，要求原告补足其工资差额、支付经济补偿金等，某市润州区人民法院于2016年6月6日作出一审判决，判决中确认第三人与原告于2016年1月协议解除劳动关系合法有效。该判决已生效。对此，被告公积金中心在作出行政处理决定前已知悉。

江苏省某市润州区人民法院一审认为：

《住房公积金管理条例》第一条规定：“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。”第三条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”从以上规定可以看出，住房公积金属于劳动者的个人权益，《住房公积金管理条例》的目的之一在于保护劳动者的合法权益。既然住房公积金属于劳动者的个人权益，劳动者就有权处分。本案中，第三人顾章泽在与原告鸿兴公司协议解除劳动关系时向原告出具承诺“经济上与公司两清”，该承诺现无证据表明非第三人的真实意思表示，应视为第三人已经处分了自己和原告有关的经济利益，之后不得再向原告主张权利，具体到本案而言就是第三人在与原告协议解除劳动关系时已经放弃了要求原告为其缴纳住房公积金的权利。“有权利就有救济”，既然已经放弃权利，就无救济之必要。因此，被告公积金中心再行介入已失去前提条件，其作出的行政处理决定无法律、法规依据，应予撤销。原告诉请成立，应予支持。

据此，江苏省某市润州区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，于2017年5月26日作出判决：撤销被告某市住房公积金管理中心作出的镇公积金行政处理〔2016〕第4号行政处理决定书。

公积金中心不服一审判决，向江苏省某市中级人民法院提起上诉。

【裁判结果】

二审法院依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，于2017年10月11日判决如下：

一、撤销江苏省某市润州区人民法院〔2017〕苏1111行初1号行政判决；

二、驳回鸿兴公司要求撤销镇公积金行政处理〔2016〕第4号行政处理决定的诉讼请求，

【以案释法】

住房公积金是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）对住房公积金的缴存范围、对象、数额、方式、期限以及提取、使用、管理、监督等方面均作出了明确规定。《条例》第十三条规定，住房公积金管理中心应当在受委托银行设立住房公积金专户。单位应当向住房公积金管理中心办理住房公积金缴存登记，并为本单位职工办理住房公积金账户设立手续。每个职工只能有一个住房公积金账户。第十九条规定，职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。第二十条第一款规定，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。第三十八条规定，违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。由此可见，国家对住房公积金实行强制储蓄、专户存储制度，用人单位为职工缴纳的住房公积金应当依法缴存至职工的住房公积金账户，用人单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，住房公积金管理中心可以责令限期缴存。

用人单位为职工缴存公积金系其法定义务，缴存的数额和方式也属于法律强制性规定，因此用人单位与职工不得通过协商改变缴存方式或者减免缴存义务。本案中，镇劳人仲案字〔2016〕第52号仲裁裁决和〔2016〕苏1111民初973号民事判决均未确定“经济上与公司两清”包含应缴纳的住房公积金款项。况且，无论一审第三人顾章泽出具“经济上与公司两清”的承诺是否包含对公积金的约定，都不能免除被上诉人鸿兴公司按照法定方式和数额及时为原审第三人顾章泽缴存住房公积金的法定义务。鸿兴公司提出其与一审第三人解除劳动关系时已经达成协议，不再负有任何法定义务的抗辩理由不能成立。

本案上诉人公积金中心接到一审第三人顾章泽的投诉后，经调查核实，认定在顾章泽任职期间，被上诉人鸿兴公司未为其按期足额缴纳住房公积金，遂按照每年度住房公积金缴纳比例计算出鸿兴公司应补缴住房公积金数额，并告知了鸿兴公司拟对其作出责令限期补缴处理决定的事实、理由及依据，而后作出镇公积金行政处理〔2016〕第4号行政处理决定书，责令鸿兴公司和顾章泽分别补缴住房公积金6913元，并送达各方当事人。公积金中心作出的上述行政处理决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决撤销公积金中心作出的镇公积金行政处理〔2016〕第4号行政处理决定书，属适用法律错误，应予纠正。

本判决为终审判决。