2019年中国职工养老保险状况研究

郭鹏[1]

摘要：本研究通过对2018年我国养老保险发展情况进行分析，发现在覆盖面方面，城镇职工养老保险制度扩面难度继续加大。尽管参保总人数继续增加，但不同地区间差异巨大，部分省（区、市）参保情况继续出现较大幅度的震荡。文章把潜在扩面对象分为五类，建议针对不同类别不同人群，研究并制定有针对性的扩面政策。在基金可持续性方面，制度抚养比继续降低，基金压力加大。文章建议从基金收入、支出、保值三个角度采取多种方式提高制度可持续性。待遇调整方面，我国仍未建立常态化的动态调整机制，文章建议借鉴国际经验、尽快建立规范的自动调整机制。多支柱方面，第一支柱公共养老金仍然承载着较大压力，企业年金的发展较前两年有较为明显的进展，但总体上仍然较为滞后。文章认为，不能仅针对某个支柱进行局部改革，应在确保第一支柱保基本的前提下，打通各支柱间的壁垒，有效促进多支柱发展。建议运用系统分析框架进行顶层设计，构建不同支柱的协同发展机制。尤其是政府应主动承担界定各提供主体职能边界的责任，继续推动第一支柱进一步降费，为其他支柱的发展提供合理有效的空间。

关键词：职工 养老保险 中央调剂金 多支柱养老金

2018年，城镇职工养老保险制度扩面难度继续加大。尽管参保总人数继续增加，但不同地区间差异巨大，部分省份参保情况继续出现较大幅度的震荡。在养老基金可持续性方面，制度抚养比继续降低，基金压力加大。2018年，中央调剂金正式开始运行。从全国来看，仅有7个省份的调剂金上缴额度超过下拨额度，其余下拨均大于上缴。2018年，养老金待遇调整比率继续维持在5%的水平，尚未建立常态化的动态调整机制。多支柱方面，第一支柱公共养老金仍然承载着较大压力，应继续降低缴费率以支持其他支柱的发展。随着2017年底《企业年金办法》的出台，企业年金的发展较前两年有较为明显的进展，但总体上仍然较为滞后，需要更进一步的配套和激励措施。

一 2018年职工养老保险参保状况研究

（一）全国总体参保人数继续增长，扩面难度大

2018年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为41902万人，比上年末增加1608万人。[2]其中，参保职工30104万人，参保离退休人员11798万人，分别比上年末增加836万人和772万人。城镇在职职工参保人数占城镇就业人员的69.33%，比上年度增加0.58个百分点，增幅继续减小，分别比2017年和2016年减少了2.04个和2.94个百分点，扩面难度仍旧较大（见图1）。

图1 2007～2018年在职职工参保人数占城镇就业人员的比例

资料来源：作者根据国家统计局公布的数据计算。

2014年以来，我国开始实施全民参保登记计划。2018年，根据党的十九大“全面实施全民参保计划”的工作部署，清理了一部分重复参保数据，包含城镇企业职工养老保险和城乡居民社会养老保险跨制度重复参保的情况，也包含城镇企业职工养老保险跨地区重复参保的情况。但对于非公经济组织员工、欠发达地区困难企业、灵活就业人员、农民工等群体，扩面工作仍面临较大困难。

（二）地区间参保差距大，部分省份波动大

从各地参保情况来看，2018年，全国有16个省份的参保率高于全国平均水平，比2017年增加1个。其中，20个省份的参保率相比2017年有所提高，12个省份下降。参保率增幅最大的是宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区，分别比2017年增加25.77个和24.64个百分点。参保率降幅最大的是广东省，比2017年降低11.31个百分点。与2016年、2017年各省份震荡调整的情况类似，2018年各省份参保数据仍存在较大的不稳定性（见图2、表1）。以新疆维吾尔自治区为例，2017年参保比率下降21.37个百分点，2018年又增加24.64个百分点，其主要原因是新疆城镇就业人数变动较大。

整体来看，各省份城镇职工参保人群、城镇就业人群的统计口径并不统一。随着我国城镇化率的提高，乡镇企业和城镇企业的差距越来越小。在参保扩面工作的推进过程中，部分地区把原先未被制度涵盖进来的乡镇企业职工也纳入城镇企业职工养老保险的参保范围，扩大了参保人群覆盖面。但各地政策并不统一，应从国家层面规范全国城镇企业职工养老保险应参保人群，统一各地统计口径，提高各地数据的可比性。

图2 2018年在职职工参保人数占城镇就业人员数的比例

资料来源：作者根据国家统计局公布的数据计算。

表1 2012～2018年各省（区、市）及全国参保率比上年增加情况

表1 2012～2018年各省（区、市）及全国参保率比上年增加情况-续表

二 2018年职工养老保险基金情况研究

（一）基金支付压力仍旧较大

2018年城镇职工基本养老保险基金收入51168亿元，基金支出44645亿元。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存50901亿元。自2014年开始，基金当期收入中征缴收入小于待遇支出（见表2、图3）。

表2 2011～2018年城镇职工养老保险基金收支情况

图3 2011～2018年财政补贴额度及占基金总收入的比率

注：2018年财政补贴数据为估计值。

2018年度统计公报未公布财政补贴数据，但根据近年来财政补贴数据占比推算，2018年财政补贴养老基金数额大致应该在9000亿～10000亿元。按照最低值9000亿元估算，财政补贴增长率略有下降，维持在基金总收入18%左右的水平。如果剔除财政补贴，2018年的年度征缴收入不足以支付当期待遇支出。

（二）制度抚养比继续下降，且地区差距仍然显著

从全国平均水平来看，退休人数的增长速度快于就业人数的增长速度。近年来制度抚养比呈现连续下降的趋势，2018年制度抚养比下降至2.55∶1（见图4）。我国现行城镇企业职工基本养老保险制度自20世纪90年代实施以来，参保人数有显著增长。相关数据显示，1998～2017年参保总人数由11203万人增加到40293万人，增长260%。其中，制度内在职人数增长了245%，退休人数增长304%。尤其是自2012年起，退休人数增长率持续超过在职参保人数增长率。[3]

图4 2011～2018年我国制度抚养比变化情况

资料来源：作者根据国家统计局公布的数据计算。

从图5所列各地2018年的参保抚养比情况来看，地区间差异仍然较大。其中，广东仍然以6.73∶1的水平稳居全国第一位，但与其2017年的8.29∶1的水平相比，下降幅度较大。高于全国平均水平的省份个数为11个，比2017年增加2个，分别是海南省和浙江省。但实质上在高于全国平均水平的省份中，浙江省2018年的抚养比2.57∶1，低于2017年2.63∶1的水平。江苏省（从2.81∶1下降为2.70∶1）、山东省（从3.17∶1下降为3.08∶1）、陕西省（从2.87∶1下降为2.84∶1）的抚养比水平也略有下降。因此，高于全国平均水平省份数量的增加，更多的是因为全国水平的下降。

图5 2018年各省（区、市）及全国参保抚养比比较

资料来源：作者根据国家统计局公布的数据计算。

此外，如图6所示，各省（区、市）基本养老保险基金可支付月份的差异依旧很大，且有恶化趋势。其中，黑龙江省的基金缺口继续增大，由2017年的486.20亿元扩大至2018年的557.20亿元，可支付月份由2017年的0变为2018年的-3.73。可支付月份小于10个月的有12个，分别是黑龙江、辽宁、青海、湖北、河北、天津、吉林、内蒙古、广西、河南、陕西和江西。

图6 2018年各省（区、市）基本养老保险基金累计结余及可支付月份

资料来源：作者根据国家统计局公布的数据计算。

（三）多数省份中央调剂金上缴额度小于下拨额度

2017年9月，《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》发布，提出“在推进各项相关改革工作的基础上，研究制订基本养老保险基金中央调剂制度方案”。2018年有关中央调剂金的制度方案正式出台，6月13日，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（国发〔2018〕18号），明确在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立中央调剂基金。该通知指出，中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。然后，再由中央按照各省份的离退休人数向各地定额拨付。

中央调剂金制度的实施，是我国在目前无法实施全国统筹、部分省份出现当期收不抵支压力下的权宜之计。这一制度的实施，可以在一定程度上减缓财政补贴的压力。根据财政部公布的数据，2018年，中央调剂基金总规模为2422亿元，共7省市的上缴金额超过下拨金额，分别是广东省、北京市、浙江省、江苏省、上海市、福建省和山东省。其中，中央调剂金上缴和下拨差额最大的是广东，上缴370.80亿元，下拨133.80亿元，净上缴为237亿元。其次是北京，上缴197.00亿元，下拨65.60亿元，净上缴为131.40亿元。浙江省、江苏省、上海市、福建省和山东省分别净上缴54.3亿元、53.80亿元、51.20亿元、43.20亿元和39.40亿元（见表3、图7）。

表3 2018年各统筹地区中央调剂金上缴和下拨额度

图7 2018年各统筹地区中央调剂金净上缴额度

注：净上缴额度=各地区上缴额度-下拨额度。

资料来源：作者根据财政部相关数据计算。

三 2018年职工养老保险待遇问题研究

（一）全国平均替代率略有下降，各地区替代率差异大

2018年，以在岗职工平均工资为基数计算的平均养老金替代率为44.65%，比2017年下降0.69个百分点（见图8）。从各省（区、市）替代率情况来看，经济越不发达省份养老金水平占在岗职工平均工资水平的比率越高，替代率水平越高。相反，经济越发达的省份，替代率水平较低，甚至远低于全国平均水平（见图9）。

图8 2010～2018年我国城镇企业职工养老保险替代率水平

资料来源：作者根据国家统计局公布的数据计算。

图9 各省、市（区）城镇企业职工养老保险替代率水平

资料来源：作者根据国家统计局公布的数据计算。

（二）调待比率基本稳定，但调待方式仍待规范

2018年3月23日，人力资源社会保障部和财政部发布《关于2018年调整退休人员基本养老金的通知》。按照该通知规定，自2018年1月1日起，为2017年底前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的退休人员，按照总体调整水平为2017年退休人员月人均基本养老金的5%左右上调养老金待遇，这是自2005年以来连续第14次上调退休人员基本养老金水平。2005～2015年的11年间，养老金上调比率都保持在10%左右。但由于经济下行压力的影响，自2016年开始，养老金调待比率下降为6.5%，2017年进一步下调至5.5%，2018年为5%。预计“十四五”期间基本养老金待遇调整仍会维持在5%左右的水平。由于基本养老保险基金面临较大财务压力，建议尽快建立规范的指数化待遇调整机制。

四 第二支柱企业年金发展情况介绍

（一）企业年金发展速度较上年有所提升

2018年末，全国有8.74万户企业建立了企业年金，比上年增长了8.7%。参加职工2388万人，比上年增长2.45%（见图10）。年末企业年金基金累计结存14770亿元。

图10 2010～2018年企业年金参保人数和增长率

资料来源：作者根据人力资源和社会保障部公布的数据计算。

从图10可以看出，自2015年以来，企业年金参保人数的增长几乎陷于停滞，2016年和2017年的年增长率更低至0.39%和0.26%。2017年底，《企业年金办法》的出台，无疑为企业年金的发展提供了助力，从2018年参保年增长率上升至2.45%可见一斑。

（二）参保人数占比很低，且地区差异大

2018年，全国企业年金参保人数占第一支柱城镇职工养老保险参保人数的7.93%。从各省（区、市）来看，情况更为糟糕，企业年金参保占比超过全国的仅有山西省和上海市，分别为9.91%和12.82%。其余29个省（区、市）均低于全国水平。其中，广东省最低，仅为1.47%（见图11）。

图11 2018年各省（区、市）企业年金参保人数占比

资料来源：人力资源社会保障部社会保险基金监管局：《2018年全国企业年金基金业务数据摘要》，2019年3月。

值得注意的是，广东省是第一支柱公共养老基金结余最大的省份，也是经济最为发达的省份之一。换句话说，广东省虽然第一支柱基本养老保险参保人员和养老基金情况较为乐观，但在这些第一支柱参保人群中，有超过98%的人没有参保企业年金。可以推测，广东省第一支柱参保人群中大部分人属于蓝领工人，甚至是流动较大的农民工群体。因此，在多支柱建设过程中，第一支柱表现良好的省份，却有可能是多支柱发展较为落后的地区，其多支柱构建过程可能面临更大的困难。

五 第三支柱发展情况介绍

2018年4月2日，财政部、税务总局、人力资源社会保障部、中国银行保险监督管理委员会和证监会联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，决定自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，期限暂定一年：对试点地区个人通过个人商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税，个人领取商业养老金时再征收个人所得税。对个人达到规定条件时领取的商业养老金收入，其中25%部分予以免税，其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税，税款计入“其他所得”项目。

个人税收递延型商业养老保险的试点实施，标志着我国第三支柱个人养老金制度正式落地。但就第一阶段的试点来看，第三支柱仍面临着两个方面的局限性。一方面是试点区域的局限性。试点区域仅包含三个地区，且试点地均为东部发达地区。因此，是否能在全国范围内推广开来以及推广之后的适用性，值得进一步深入研究。另一方面是试点范围的局限性。试点仅限于商业保险，在试点经验的积累方面，存在一定的局限性。除此之外，还存在税收优惠力度不够、投保流程过于复杂以及税收体制和消费者纳税意识不足等问题，在我国普通民众对第三支柱了解甚少的背景下，宣传力度也有待进一步加强。

六 结论及政策建议

（一）扩大养老保险覆盖面方面

2018年，我国第一支柱参保人数占城镇就业人数的69.33%，处于缓慢上升阶段。但从近几年的扩面工作进展来看，扩面难度很大，很难取得突破性进展。要想实现基本养老保险制度的全覆盖，可能的扩面对象主要包括以下几类。

一是新增适龄参保人口，与我国人口年龄结构与就业结构相关。二是随着我国城镇化率的不断提高而导致的参保人数增长。例如，部分经济发达地区把原属乡镇企业职工纳入城镇企业职工参保范围，是这一趋势的具体表现之一。三是灵活就业人员等群体，这部分人群的参保激励不足。如何吸引他们参保，成为实现我国基本养老保险应保尽保的重要环节。部分地区实施购房、购车及儿童入学等政策与社保缴费挂钩，一定程度增加了这类人群的参保比例。四是落后地区困难企业人群，随着企业缴费率的下降，这部分人群的参保可能性增加。五是流动性较大的就业群体，以农民工群体为典型代表。针对此类人群，需要从提高制度便携性角度着手，增加他们的参保激励。目前，由于城镇企业职工基本养老保险制度内的转移接续政策便利性和可操作性均有待提高，该制度与城乡居民社会养老保险制度之间的转移接续政策也亟待改进。尤其是对短期就业的农民工群体而言，他们的就业及缴费年限无法满足城镇企业职工养老保险最低待遇领取年限。此外，随着新型用工形式的出现，传统劳动关系与保障方式受到了极大挑战。由于涉及的劳动者越来越多，这类人群的参保问题也将使得我国的社会保障制度面临新的挑战，还应着力研究这类人员的扩面参保问题。

（二）养老保险基金可持续性方面

从全国及各地区基金收支及结余情况来看，养老保险基金面临较大的支付压力。由于外部环境的恶化，在经济持续走低和人口老龄化的双重压力下，制度抚养比连年持续降低，部分省份养老基金已经穿底。提高制度财务可持续性，仍是下一阶段工作的重要目标。

在基金收入层面，一方面，在近年来企业缴费率降低的政策背景下，首先要重点关注扩大制度参保人群，提高制度本身的吸引力，扩大宣传，鼓励灵活就业人员、农民工等群体参保，应保尽保，增加缴费人数，从而提高基金收入；另一方面，长期以来，我国养老保险企业名义缴费率偏高，2016年以来由20%降低至19%，预计还会进一步降低。在国家为企业减负的背景下，企业缴费率的降低会使基金收入面临更大压力。应着力研究进一步做实缴费基数，缩小缴费工资与实际工资之间的差距，增加缴费收入，减少基金支付压力。此外，2017年11月，国务院下发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，标志着悬而未决的划转国有资本充实社保基金政策正式落地。但该政策实施一年以来，进展较为缓慢，还应尽快推进国有资本划转社保基金，缓解基金财务压力。

在基金支出层面，研究推动渐进式延迟退休政策落地，是缓解基金支出压力的重要环节。我国人口年龄结构在过去几十年间不断老化，一方面，随着医疗卫生条件的改善和人民生活质量的提高，人口预期寿命不断延长。2000～2017年，我国人口预期寿命从71.4岁增加到76.7岁。另一方面，近40年计划生育及独生子女政策的实施，使得我国妇女生育率不断降低，少子化问题日益凸显。尽管2013年和2015年分别实施单独二孩和全面二孩政策，但由于育儿及托幼政策保障缺失，儿童抚养成本不断攀升，全面二孩政策并没有对人口结构改变产生预期的刺激作用。长期来看，全面二孩政策需要配合其他保障措施的实施，否则，难以真正影响妇女生育意愿。例如，尽快研究出台儿童抚育政策及育龄期妇女的支持政策等。

根据中国社会科学院发布的报告，1998～2017年我国人口总人数增加到13.9亿人，但人口年龄结构中0～14岁、15～64岁和65岁及以上人口比例由26∶67∶7转变为17∶72∶11，其中，老年抚养比由10%上升至16%。[4]在这一背景下，我国目前仍保留男性60岁、女性50岁（女干部55岁）的退休年龄，从收入和支出两端均增加了基金面临的压力，应努力推动渐进式延迟退休政策落地。但在制定政策方面，应借鉴发达国家规定全额养老金领取年龄、允许提前退休领取部分养老金、鼓励延长退休多领养老金等政策组合的应用，制定出符合我国国情，区别对待并满足不同类型人员退休需求的、可被广泛接受的延迟退休政策。

除此之外，在中央调剂金的基础上，应逐步提高养老保险基金统筹层次，改善我国不同地区之间基金不平衡的状况。还应加大养老基金投资领域的理论及实践研究，提高基金投资收益，更好地实现基金保值增值。

（三）养老金待遇调整方面

2005年国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，指出我国将“根据职工工资和物价变动等情况”，适时调整企业退休人员基本养老金水平。2018年是我国连续第14年上调退休人员基本养老金待遇，这一待遇调整措施对改善退休人员生活质量，保障退休人员收入均作出了重要贡献。但到目前为止，我国的养老金待遇调整政策仍然采取行政指令的方式下达，尚未建立规范的待遇调整机制。此外，也未明确养老金调待的资金来源，一定程度上进一步增加了各地养老基金的支付压力。因此，应尽快建立与人口老龄化、工资及物价水平挂钩的养老金待遇自动调整机制，避免过多的行政干预，从而提高制度的透明性和可预期性，避免公众对养老金待遇调整的过高期望。

（四）养老金多支柱建设方面

早在20世纪90年代，我国已经明确了建立多支柱养老保障体系的目标，但目前仍面临第一支柱独大，其他支柱严重滞后的难题，养老金多支柱建设始终难以破局。究其原因，主要是各支柱之间的权责并不明晰。尤其是无论政府还是学界，对第一支柱的定位仍存较大争议。此外，公共养老金缴费率较高，也在某种程度上挤占了其他支柱的发展空间。

有观点认为，政府与市场等其他养老金提供主体间应该是平等竞争的关系。事实上，这类观点极易导致各养老金提供主体间职能定位模糊，最终导致政府在养老金提供中越位或缺位等问题。笔者认为，各养老金提供主体之间并非并列关系，政府应占主导地位。因此，应尽快明确政府主办的第一支柱即公共养老金的制度边界，并界定各养老金提供主体之间的权利和义务。要想成功构建多支柱养老金体系，第一支柱是根基，应以第一支柱目标明确且定位准确为前提。

多支柱养老金体系是一项系统工程，应运用系统分析框架进行战略性顶层设计，应致力于构建不同支柱的协同发展机制。不能仅针对某个支柱进行局部改革，在确保第一支柱保基本的前提下，应打通各支柱间的壁垒，有效促进多支柱发展。尤其是政府应主动承担界定各提供主体职能边界的责任，继续推动第一支柱进一步降费，为其他支柱的发展提供合理有效的空间。

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[1] 郭鹏，中国劳动关系学院副教授，主要研究领域为社会保障国际比较、养老保险。

[2] 如不做特殊说明，本文数据均来源于国家统计局官方网站。

[3] 郑秉文主编《中国养老金精算报告2019～2050》，中国劳动社会保障出版社，2019，第87页。

[4] 郑秉文主编《中国养老金精算报告2019～2050》，中国劳动社会保障出版社，2019，第92页。